lunes, 23 de junio de 2008

DESARROLLO ECONÓMICO Y EXCLUSIÓN SOCIAL EN INDIA


Pulin B. Nayak

Nehru versus Gandhi

India obtuvo su Independencia del gobierno colonial en 1947 poco después de la Segunda Guerra Mundial. Las ecuaciones económico-políticas en el mundo estaban cambiando con rapidez en esa coyuntura. Un gran número de países en Asia y África estaba destinado a liberarse del dominio colonial, e India fue sin duda preeminente entre ellos al menos en términos de su población y su rico pasado civilizatorio. En la época de su independencia, India era el ejemplo por excelencia del país subdesarrollado, con unos de los niveles de ingreso per cápita más bajos que pudieran hallarse en cualquier parte del mundo y con los indicadores más bajos en materia de alfabetización y salud. Ello se combinaba con un grado extremadamente alto de desigualdad en riqueza y condición social, cosa que derivaba en grado sustancial de un rígido y jerárquico sistema de castas.

A medida que se acerca a cumplir sus 60 años como régimen democrático libre, mucho interés se ha concentrado en cómo India ha logrado prosperar. En gran parte ello se debe a la liberalización del régimen industrial y comercial que, como lo ha reconocido, la misma India ha buscado desde hace una década y media, a principios de los noventa. Sin duda ello ha representado un paso importante en la tasa de crecimiento de la economía. En efecto, en el periodo de 2003 a 2006, el país alcanzó un promedio de tasa de crecimiento del PIB de alrededor de 8%. Las reservas de divisas se encuentran en el punto más alto de todos los tiempos, el mercado accionario ha estado en auge y en fechas recientes ha habido un importante incremento en la afluencia de capitales extranjeros. Sin embargo, todos estos aparentemente atractivos indicadores enmascaran algunos problemas muy profundos en la economía y las acciones políticas que deben ser entendidos con cuidado.

En la fase temprana posterior a la Independencia era bastante común que se culpara al colonialismo por todas las deficiencias en materia económica y política. Pero India ya no es una república joven. Sesenta años es sin duda una etapa en la vida de una persona o de un país en la que uno debe aceptar la responsabilidad de la situación en que uno se encuentra. Si hay males y desigualdades que aún afectan a la economía, entonces ello significa que hay deficiencias dentro del sistema.

Sería justo decir que la experiencia de desarrollo de India no ha sido obstaculizada definitivamente por ninguna falta de los mejores análisis, durante el paso de los años, por parte de economistas, científicos sociales y observadores políticos. De hecho, uno podría pretender que desde que se inició la literatura sobre la economía del desarrollo, que se remonta a finales de la década de 1940, India se ha constituido como el laboratorio de fórmulas alternativas sobre los procesos de desarrollo. Mientras que algunas de las figuras notables de la disciplina asentadas en Europa y América del Norte contribuyeron a este cuerpo bibliográfico, también ha habido muchas aportaciones valiosas de científicos sociales de India (véase, por ejemplo, Amartya Sen, Development as Freedom, 2000).

Por supuesto, la cuestión del desarrollo económico entre los dirigentes políticos indios durante la lucha por la Independencia fue de extraordinaria importancia. El pandit Jawaharlal Nehru, quien habría de ser el primer ministro del país de 1947 a 1964, estaba casado con la idea de un desarrollo económico conducido por el estado, con énfasis en la industria pesada, y con la participación de los sectores públicos y privados. Mahatma Gandhi, el indiscutible líder de masas de los días previos a la Independencia, y el padre de la nación, tenía sus propias y distintas convicciones económicas. Éstas fueron enunciadas en su panfleto Hind Swaraj, publicado en 1908. En él Gandhiji abogaba por repúblicas de aldeas autosuficientes. Estaba muy a favor de industrias de aldeas de pequeña escala y se oponía a la industria pesada porque desplazaba la fuerza de trabajo. Hubo algunos adherentes al punto de vista económico gandhiano, pero fueron una minoría y, en especial después de la muerte de Gandhiji en 1948, el enfoque nehruviano, que también fue considerado consistente con las fuerzas de la modernización, se mantuvo prácticamente incontestado.

Sin embargo, el interrogante que enfrentan todos los científicos sociales es que, a pesar de este prolongado proceso de intervención estatal durante seis largas décadas por parte de un desarrollo orientado al Estado y de análisis que justamente estudian todos los aspectos de la pobreza y el subdesarrollo, el problema sigue ahí, y quizás en una forma más aguda. Aun cuando la economía india parece avanzar con una tasa de crecimiento bastante apreciable respecto de su PIB, hay secciones significativas de la población que claramente se ven excluidas del proceso de desarrollo. Existe una desconexión económica y social entre los que tienen y los que no tienen que parece irse acentuando.

La situación de India después de la independencia

Tras su Independencia India adoptó una forma parlamentaria de democracia basada en el principio del sufragio de los adultos. Aunque incluso esto ofreció teóricamente un grado preciso de igualdad en la esfera política a todos los ciudadanos del país, también es importante que examinemos las bases económicas y sociales de este ideal. En estos dos puntos, la situación era y sigue siendo hasta hoy todo menos satisfactoria. Hay vastas zonas de pobreza y pobreza extrema a lo largo y ancho del país, en áreas tanto urbanas como rurales.

Es bien sabido que la privación económica no son sino otra de las dimensiones de la exclusión. Es preciso examinar también los aspectos sociológicos de la privación. Al analizar el proceso de desarrollo Joseph Schumpeter destacó la influencia mutua de los factores sociológicos y económicos y, en consecuencia, apoyó la defensa del marco "sozialökonomik" de análisis. En el contexto indio esto no es de menor importancia. La constitución india ha dispuesto reservar 22.5% de cupo en las escuelas y universidades así como en empleos pagados por el gobierno para las castas inventariadas (CI) y las tribus inventariadas (TI). La mayor parte de las CI constituyen a los intocables, que en lenguaje coloquial se llaman los dalits, los oprimidos. Son ellos los que están en la parte más baja de la jerarquía de castas, y han sido explotados por las castas superiores y a quienes durante siglos se les ha negado lo mínimo básico para vivir decentemente. Aparte de éstas están las otras clases atrasadas (oca), que no están registrados entre las castas inventariadas y que pertenecen a estratos sociales inferiores. En conjunto, estos grupos suelen abarcar a la mayor parte de los agricultores sin tierra y los trabajadores migrantes. Ellos son los más pobres del país y tienen los niveles de educación más bajos.

Recientemente el gobierno central ha procurado reservar 27% de cupo en las instituciones de educación superior para las oca. Como era de esperarse esto levantó una tormenta de protestas entre las castas superiores del país. Ha habido protestas en toda la nación, en especial en instituciones de educación superior y profesional como son los institutos de administración, tecnología y medicina. Mucho del razonamiento común contra las cuotas o cupos se centra en el argumento debatible de que ello conducirá a una baja en los estándares. Sin embargo no parece haber ninguna prueba empírica clara en este asunto. También suele argumentarse que si van o no a implementarse las cuotas o cupos, éstos deberían basarse en criterios puramente económicos. No obstante, la realidad de India es que la mayoría de los pobres se concentran en las CI, las TI y las OCA.

Algunas de las dimensiones de las condiciones objetivas pueden enunciarse en pocas palabras, aunque no es nuestro propósito ofrecer muchos detalles estadísticos. Según los datos más recientes comparables disponibles en el Informe de Desarrollo Mundial 2007, el ingreso per. cápita en India es de 720 dólares al año, mientras que la cifra estadounidense es de 43740 dólares (Banco Mundial, 2006). El bajo ingreso per. cápita se combina con un grado muy acentuado de distribución sesgada del ingreso. De acuerdo con las cifras señaladas por el gobierno, el porcentaje de la población por debajo del umbral de pobreza oficialmente declarada constituye cerca de 28.6% de la población, lo que convierte a India, por amplio margen, en el país donde reside el mayor número de pobres del mundo. Cerca de una cuarta parte de los pobres del mundo están en India. Alrededor de 34.7% de la población está por debajo del umbral de pobreza de un dólar por persona al día, y el porcentaje llega a 79.9% si el umbral se eleva a dos dólares por persona al día. Un gran número de personas que viven en extrema pobreza reside en áreas remotas e inaccesibles.

La pobreza rural se concentra en los trabajadores agrícolas sin tierra y los hogares artesanos, y la pobreza urbana, en los hogares de trabajadores ocasionales. También hay una dimensión de pobreza en cuanto al género. La incidencia de la pobreza entre las mujeres tiende a ser marginalmente superior tanto en las áreas rurales como en las urbanas. Hay una considerable variación en la incidencia de pobreza a través del país, así como una relativamente alta incidencia de pobreza en Bihar, Orissa, Madhya Pradesh, Uttar Pradesh y Rajasthan (Council for Social Development, 2006).

La incidencia de la pobreza está íntimamente relacionada con la situación del desempleo en el país. Paradójicamente, el avance en la tasa de crecimiento del PIB en la fase posterior a la liberalización ocurrió junto con un incremento en el porcentaje de población desempleada tanto en las áreas rurales como urbanas, cosa que dio lugar al fenómeno del "crecimiento sin empleos". El gobierno emprendió un programa nacional para garantizar el empleo rural en 2006 que garantiza 100 días de empleo a un miembro de cada una de las 150 millones de familias rurales en el país. Hubo una campaña sostenida contra este esquema en los medios de comunicación de parte de algunos autodesignados guardianes de la rectitud fiscal en el país. El argumento es que ese esquema constituiría un derroche y una sangría a los magros recursos del país. En el primer año de la implementación del programa sobrevino la acostumbrada inercia burocrática, pero las expectativas de este esquema siguen siendo altas entre la amplia masa de los desempleados rurales.

Posiblemente la intervención institucional más significativa que podría tener un impacto tangible en la mitigación de la pobreza tendría que ser la reforma agraria. Pese a los esfuerzos en todos los estados en la fase postindependentista por abolir el sistema feudal del zamindari (terrateniente) y regular el arriendo, consolidar la propiedad de la tierra y distribuir los excedentes tope de tierra entre los agricultores que carecen de ella y a los marginales, los resultados no han sido completamente satisfactorios. Sin embargo, hubo algunas notables excepciones. En Bengala Occidental, la Operación Barga ayudó a 1.4 millones de comuneros a establecer sus derechos al arriendo de tierra, fijar alquileres justos y también obtener acceso al crédito institucional.
La composición social de la pobreza

Como se señaló, para una comprensión adecuada de las dimensiones de la privación y la exclusión social es preciso ir más allá de lo puramente económico hasta los aspectos sociales. En la India contemporánea los dalits llevan la carga del legado posiblemente más prolongado de la opresión social. La palabra dalit se refiere literalmente a una persona pobre y oprimida, que ha sido subyugada, pisoteada por quienes están por encima de ella de una forma activa y deliberada. Suelen ocupar los peldaños más bajos de casi cualquier criterio de logros económicos y sociales, y en India, gran número de ellos, ubicados en las CI, han sufrido la degradación del abandono o contaminación social durante siglos (Zelliot, "Dalit: New Cultural Context for an Old Marathi Word", en Contributions to Asian and African Studies, 1978; Mander, "Status of Dalits and Agenda for State Intervention", en Ghanshyam Shah (comp.), Dalits and the State, 2002).

Las CI constituyen alrededor de 17% de la población india. A lo largo de los siglos han sido excluidos del acceso a los derechos civiles, los derechos de propiedad y la educación, y sólo se les encontrará en los trabajos menores de baja paga. Su privación ha sido especialmente severa debido a su segregación física y social del resto de la sociedad hindú. Ello se institucionalizó, con severas consecuencias para su condición económica y social. Los adivasis o TI constituyen el segundo grupo social más grande con alrededor de 8% de la población de India. En términos de sus privaciones económicas y sociales y la exclusión, están cerca de las CI, aunque hay importantes puntos de diferencia. Desde el punto de vista étnico son diferentes, poseen distintas culturas, lenguas y organizaciones sociales y tradicionalmente han practicado la caza, la recolección de comida y los cultivos irregulares.

Además de las castas y tribus inventariadas están las otras clases atrasadas (oca), que, pese a estar marginalmente mejor ubicadas, de todos modos presentan indicadores económicos y sociales sustancialmente inferiores respecto de las clases superiores. Constituyen alrededor de 27% de la población del país. Las razones de pobreza entre las CI, TI y oca están muy por encima del promedio nacional. Las cifras de desnutrición, morbilidad y mortalidad de infantes también son consistentemente más altas. En las áreas rurales alrededor de 48% de todos los que pertenecen a las CI y están empleados son trabajadores agrícolas, y cerca de un tercio de todos los trabajadores agrícolas, pertenecen a las CI. En las áreas urbanas secciones sustanciales de todas las CI y oca laboran en trabajos no calificados en el sector de servicios no organizado, en su mayor parte como basureros, ladrilleros y trabajadores de cantera, cargadores, porteros o remolcadores de carros rickshaw.

Otra dimensión distinta de la exclusión social en India tiene que ver con la cuestión comunal. Cerca de 13% de la población de India es musulmana, y los cristianos vienen en segundo lugar, con 2.3% de la población. India cuenta con la tercera población más grande de musulmanes en el mundo, después de Indonesia y Bangladesh. Más de 60% de la población musulmana de India reside en Assam, Kerala, Maharashtra, Uttar Pradesh y Bengala Occidental. En promedio, los musulmanes ocupan un peldaño inferior de la escala socioeconómica en comparación con los hindúes, y las diferencias parecen haberse incrementado en las dos últimas décadas (Shariff y Razzack, "Communal Relations and Social Integration", en India: Social Development Report, 2006). El ascenso del fundamentalismo religioso hindú en la esfera política en las dos últimas décadas no anuncia nada bueno para las minorías del país. La destrucción del Babri Masjid en 1993, y el pogromo contra los musulmanes en Gujarat en 2002 realizados con la complicidad del gobierno estatal, han puesto una grave interrogación sobre la naturaleza secular del tejido social en el país.

Otros dos aspectos merecen una mención especial. El primero tiene que ver con las rígidas disparidades de género entre mujeres y hombres. En 2001, la proporción de sexos en India en su conjunto fue de 933 mujeres por 1000 hombres. Los números de Haryana y Punjab son de 861 y 874, respectivamente. Hay informes regulares de infanticidios femeninos realizados en clínicas ilegales de selección de sexo y de la persistente plaga de las muertes por dotes. La correlación entre desarrollo económico y habilitación femenina mediante mejores niveles de alfabetización e instalaciones de salud es indiscutible. El otro aspecto tiene que ver con la persistencia observable del trabajo infantil, aun cuando el gobierno lo ha declarado ilegal. Si los problemas de la exclusión social pudieran resolverse sólo con la introducción de leyes apropiadas, difícilmente el estado indio podría encontrarse en falta. La dificultad surge porque hay un enorme abismo entre la intención legislativa y su implementación en el terreno de la realidad.

La situación económica actual

En lo anterior sólo hemos esbozado algunos de los constituyentes básicos de las privaciones y la exclusión económica y social en India. No pretendemos que la lista sea exhaustiva, y sería razonable considerar muchos otros aspectos. La cuestión de fondo parecería centrarse en el grado en que podríamos esperar que el estado y la sociedad enfrenten estos problemas en los plazos corto y mediano. La verdad es que las aspiraciones están creciendo con rapidez y el tiempo se agota. Lo que implican estas dos cosas no favorece la estabilidad social.

Tras un periodo bastante prolongado de planificación estatal del desarrollo económico emprendida desde principios de la década de 1950, durante el mandato del primer ministro Jawaharlal Nehru y luego el de la señora Indira Gandhi, la tasa de crecimiento del PIB promedió entre 3.5 y 4 puntos porcentuales y no tuvo ningún impacto serio en la mitigación de la pobreza. La industria se vio obstaculizada por un laberinto de reglas y procedimientos burocráticos que tenía que recorrerse antes de realizar cualquier inversión o mejora en la capacidad. La economía interna fue protegida contra la exposición al comercio internacional y, por tanto, careció de un perfil competitivo. A principios de la década de 1980 hubo un amplio consenso intelectual y político para hacer que la economía fuera más sensible a las señales del mercado. Esta actitud recibió una forma definitiva en 1991, cuando el doctor Manmohan Singh ocupó la cartera del Ministerio de Finanzas e introdujo amplias reformas de corte económico que alentaban una economía más liberalizada. Una de las características más importantes del sistema político indio es que, pese a los cambios en el gobierno con diferentes coaliciones de partidos políticos, en la cúspide el compromiso de la reforma económica ha seguido siendo un factor común a todas ellas.

Hay pocas dudas de que el reciente desempeño de la economía de India ha sido fuerte desde los criterios habituales. En el periodo 2005-2006, el año que acaba de pasar, el PIB creció 8.1%. Considerando que esta cifra viene después de 8.5 y 7.5 puntos porcentuales de tasas de crecimiento durante los dos años anteriores, ello constituye una fase decididamente nueva. La tasa de ahorro durante el periodo 2004-2005 fue de 29.1% del PIB, que es un claro ascenso de más de 5.5 puntos porcentuales respecto de 2001-2002. Lo que es especialmente significativo es que los ahorros del sector público han mejorado durante este periodo de menos (-) 2 a 2.2% del PIB. La inversión interna bruta, por primera vez, rebasó la marca de 30% en 2004-2005. Todo ello presagia buenas noticias para las prospecciones de mediano plazo de la economía india.

Hay otros dos aspectos que merecen mención especial. Luego de admitir un déficit de ingresos de alrededor de 4.4% del PIB en el periodo 2001-2002, el gobierno central ahora espera reducir esa cifra a 2.1% del PIB en 2006-2007. No hay ninguna razón por la cual el Centro no debería pretender eliminar del todo el déficit de ingresos, como solía ocurrir hace más de un cuarto de siglo, hasta aproximadamente finales de la década de 1970. Un balance positivo en la cuenta de ingresos puede, marginalmente, servir para financiar los programas de desarrollo.

La segunda característica tiene que ver con la estructura de los ingresos fiscales. En el periodo 2005-2006 los impuestos directos por primera vez alcanzaron el 5% del PIB. Esta cifra es casi el doble del nivel de alrededor de 2.5%, en que su participación se quedó atascada durante varias décadas hasta que India entró en un proceso de reforma fiscal amplia a principios de la década de 1990. La estructura de los impuestos indirectos, asimismo, ahora también se ha racionalizado, y en la actualidad tenemos un impuesto al valor agregado bastante extenso. No se le puede restar importancia a una estructura fiscal racional que pueda asignar recursos para propósitos de desarrollo. La revisión del sistema de impuestos directos para tener una base contribuyente más amplia y tasas moderadas se proponía conservar el espíritu de la reforma sobre los impuestos directos, que fue delineada hace más de tres décadas por teóricos como James Mirrlees, que obtuvo un Premio Nobel.

Siguen los problemas

Aunque las tendencias que acabamos de anotar deberían ser alentadoras, hay algunos aspectos importantes del proceso de crecimiento que deberían ser fuente de preocupación. No obstante la tasa de crecimiento del PIB puede apreciarse en 8.1%, se debe principalmente a un crecimiento de 9% en la industria y a un crecimiento de 9.8% en los servicios. La tasa de crecimiento sectorial de la agricultura ha sido más pobre, de 2.3%. Por supuesto, uno tiene que aceptar que hay límites naturales en las tasas de crecimiento que pueden lograrse en la agricultura. Pero, si consideramos el hecho de que mucho más de 60% de la población depende del sector rural, debería quedar en claro que, en el mejor de los casos, las tasas de crecimiento viables de ingreso real per cápita pueden ser marginales. Las diferencias significativas en las tasas de crecimiento intersectoriales implican que se están acentuando las desigualdades de ingreso en la economía en su conjunto. Hay muchos síntomas obvios de ello. Los salarios iniciales de graduados de buena situación económica de instituciones establecidas de administración y tecnología ocupan a últimas fechas el rango de ingresos superiores. Una gran sección de la clase corporativa profesional ostenta un estilo de vida que competiría con sus homólogos de los países capitalistas avanzados. Ello contrasta con los informes regulares de las remotas aldeas de Andhra Pradesh y Maharashtra de muertes por suicidio debido a la falta de recursos de los agricultores de pagar deudas relativamente menores.

La reciente sexagésima reunión de la Organización Nacional de Encuestas Muestrales revela que la tasa de desempleo se elevó durante el periodo entre 1993-1994 y 2003-2004. La tasa de desempleo de varones hoy se ubica en cerca de 9% en las áreas rurales y de 8.1% en las urbanas. Las tasas de las mujeres también se han elevado. No hay que pensar mucho para comprender que un alza en la tasa de desempleo tendrá un impacto directo en la incidencia de pobreza. Es ante este telón de fondo donde la Ley Nacional de Garantía de Empleo Rural lanzada en febrero de 2006 adquiere especial importancia. El objetivo declarado de la ley es mejorar la seguridad de los medios de vida de la gente en las áreas rurales mediante la generación de empleo asalariado para desarrollar la infraestructura del área y enfrentar problemas como la deforestación y la erosión del suelo. Lamentablemente, el programa sigue padeciendo problemas de implementación.

Una de las consecuencias más severas de las privaciones económicas es que éstas contribuyen sustancialmente a que la gente no reconozca sus derechos. Los pobres y los menesterosos carecen de voz a la hora de presentar su punto de vista ante la sociedad civil. Sobra decir que el poder político de "una persona un voto" permite a los pobres hacer notar su punto de vista durante las elecciones, y este poder no es de poco valor. Pero no se puede negar que también padecen debido a sesgos de clase y de casta. El sentirse sin el pleno derecho se acentúa si se trata de mujeres en familias pobres y de dalits. Se cometen atrocidades brutales contra ellas como si fuera la cosa más normal. Se supone que la policía y los magistrados han de proteger sus intereses, al menos en teoría, pero sería ingenuo creer que el sistema no está sesgado contra ellas.

Quizá la única esperanza para contar con un proceso más inclusivo de desarrollo sería un reconocimiento sustancialmente mayor de los derechos de los pobres y desposeídos. Ello sólo puede lograrse con un proceso de toma de decisiones más participativo, que como mínimo ha de significar trabajo para todos, alfabetización universal y atención de la salud para todos. Éstas no son metas que puedan alcanzarse, ya que no somos capaces de canalizar el proceso de desarrollo para atender a las secciones de la población en peores condiciones.

Sin duda, una de las características positivas cruciales del proceso de desarrollo indio es la democracia liberal y la prensa libre. Es posible sostener que estos dos elementos son intrínsecamente deseables por sí mismos. Desde la perspectiva de las enseñanzas limitadas que se podrían haber aprendido de la experiencia de desarrollo en el periodo posbélico en todo el mundo, parecería que estos dos elementos quizás garantizarían el éxito a la larga. En un escenario así el derecho al desarrollo puede considerarse como un derecho fundamental, como lo son los derechos básicos a la libertad y la prensa libre. Los constituyentes esenciales del desarrollo deben incluir la nutrición básica, la salud, la vivienda y la alfabetización. Pero junto a éstos también existe la necesidad de que los seres humanos perciban que forman parte de un medio social inclusivo.

No es nuestro propósito aquí terminar este artículo con un sentimiento desalentador. La experiencia reciente de una tasa de crecimiento de 8% parece indicar que puede sostenerse la misma, y posiblemente incluso una tasa de crecimiento ligeramente superior de 9 a 10%, durante un horizonte de tiempo razonable. Si esto puede combinarse con redes de seguridad buscadas y adecuadas para los peldaños más bajos de la población, entonces será posible pensar en un escenario donde podamos deshacernos de la pobreza en un horizonte de entre 15 y 20 años. Ello exigirá la máxima calidad de la forma de gobierno y los mejores aspectos de democracia participativa.