lunes, 9 de febrero de 2009

LA YEMÁ ISLAMIYA Y EL TERRORISMO EN EL SUDESTE ASIÁTICO


Percival Manglano

Indonesia es la cuarta mayor nación del mundo, abarcando más de 14.000 islas y 300 grupos étnicos distintos. Aun cuando el 60% de sus más de 220 millones de habitantes vive en la isla de Java, el país está definido, ante todo, por una heterogeneidad repartida a través de los 5.000 km que separan a sus extremos geográficos. Indonesia es un país donde el 80% de la población profesa la fe musulmana, pero incluye minorías religiosas que suponen casi 30 millones de personas. Es el mayor país de mayoría musulmana del mundo, con cifras mareantes: frente a los 285 millones de musulmanes en los países árabes, Indonesia tiene casi 200 millones (y hay 30 millones más en el resto del Sudeste Asiático). Pero su Islam es por lo general tolerante y está abiertamente dispuesto a acomodar las muy distintas características culturales e históricas de las distintas poblaciones del país.

La heterogeneidad y el enorme tamaño de Indonesia han jugado desde la independencia del país -oficialmente reconocida por la potencia colonial holandesa en 1949 tras cuatro años de guerra- en contra de su unidad. Distintas concepciones de los valores que deberían sustentar al Estado indonesio se opusieron violentamente desde el principio. La que acabó imponiéndose fue la de su primer presidente, Sukarno, quien incluyó en la Constitución indonesia, que él mismo redactó y que aún hoy perdura, el carácter unitario (que no federal) del país y su condición laica. Sin embargo, entre las otras fuerzas que habían luchado contra los holandeses por la independencia también existían grupos que defendían la idea de que Indonesia se convirtiese en un Estado islámico.

Los orígenes ideológicos de Yemá Islamiya: el Darul Islam

A finales de los años cuarenta y principios de los cincuenta estallaron rebeliones en tres regiones distintas de Indonesia reclamando la creación de un Estado islámico. El movimiento acabó llamándose Darul Islam (el refugio del Islam). Darul Islam hunde sus raíces en una concepción de la fe musulmana en Indonesia denominada “modernista”. Se define por una interpretación literal del Corán, afín a la profesada en los países árabes conservadores. El modernismo se contrapone a un “tradicionalismo” que mezcla el Islam con antiguas costumbres y creencias javanesas con fuerte influencia hindú. Las tres regiones donde se vivió la rebelión del Darul Islam fueron el Oeste de Java, el Sur de Celebes y Aceh, que son, precisamente, las regiones donde hoy en día mayor influencia tienen organizaciones radicales musulmanas modernistas, entre ellas la YI.

El líder del Darul Islam en el Oeste de Java fue Sekarmadji Kartosuwirjo, quien en 1948 creó el Ejército Islámico de Indonesia. En 1949 declaró el Estado Islámico de Indonesia y luchó contra las fuerzas de la República de Indonesia hasta su detención en 1962. Su derrota, como la de las demás rebeliones, fue total, pero su ejemplo de lucha en pos de la imposición de la ley islámica en Indonesia perduró para generaciones posteriores.

Los fundadores de Yemá Islamiya: Sungkar y Bashir

Entre los admiradores de Kartosuwirjo están los fundadores de YI: Abdullah Sungkar (fallecido de muerte natural a finales de 1999) y Abu Bakar Bashir (condenado el 2 de septiembre pasado a cuatro años de cárcel por subversión). Los dos nacieron a finales de los años treinta en el Oeste de Java en el seno de familias de comerciantes de origen yemení. Se conocieron en la ciudad de Solo a principios de los años sesenta cuando llevaban ya tiempo involucrados en movimientos de juventud islámicos. En 1971 fundaron un pesantren o escuela islámica que, con el tiempo, se conocería como Pondok Ngruki (hoy hay 14.000 pesantren en Indonesia, la gran mayoría no radicales; ofrecen a menudo mejor educación que las escuelas públicas). Ngruki se convirtió en el semillero de YI hasta tal punto que en absolutamente todos los atentados atribuidos a YI hasta ahora ha estado involucrado un antiguo alumno de dicha escuela.

El activismo islámico de Sungkar y Bashir pronto llamó la atención del régimen nacionalista del General Suharto que había reemplazado en el poder a Sukarno en 1966. Entre las iniciativas vistas por el régimen con recelo por su proselitismo islamista estuvo, a finales de los años setenta, la organización a nivel local de “comunidades islámicas” (yemá islamiya). Sus promotores esperaban que, con el tiempo, éstas crecieran hasta cubrir el país entero y hacer realidad la idea de una Indonesia islámica. Entre las motivaciones para lanzar dichas comunidades, sus dos promotores declararon en los juicios a los que comenzaron a ser sometidos que se encontraba luchar contra la amenaza comunista, triunfante tras su victoria en Vietnam. Dichas excusas no convencieron a los jueces que vieron en ellos a continuadores de la lucha de Darul Islam y les condenaron en diversas ocasiones a penas de cárcel. Ante la amenaza de un nuevo encarcelamiento en 1985, Sungkar y Bashir huyeron a Malaisia con un grupo de antiguos alumnos de Ngruki.

La conexión con Afganistán

La actividad más importante para el futuro de YI que Sungkar y Bashir supervisaron en su tiempo en Malaisia fue el envío, durante el periodo 1985-95, de voluntarios mujaidines a Afganistán. Se cree que su envío estuvo motivado por la voluntad de conseguir fondos y tropas bien entrenadas para luchar contra el régimen de Suharto en Indonesia. En total, se calcula que fueron enviados unos 300 voluntarios, en su mayoría indonesios, que permanecieron en el país durante estancias de tres años. Su entrenamiento se llevaba a cabo en el campo Saddah, dirigido por el líder mujaidín Abdul Sayyaf. Sayyaf -cuyo nombre inspiró a los veteranos filipinos que fundaron el Grupo Abu Sayyaf en el Sur de Filipinas, conocido internacionalmente por su secuestro y ejecución de turistas occidentales- era un devoto salafista muy cercano a los dirigentes religiosos saudíes y aliado incondicional de Osama bin Laden. Los primeros combatientes indonesios habrían conocido a Bin Laden a través de Sayyaf, como alguno ha reconocido. Los veteranos de Afganistán se convirtieron con el tiempo en la espina dorsal de YI (sus lazos se han visto aún más reforzados por unas políticas de matrimonios que han convertido a gran parte de los dirigentes de YI en parientes directos o políticos).

El contacto de Sungkar y Bashir desde Malaisia y a través de Afganistán con organizaciones terroristas islámicas árabes parece que radicalizó sus propios objetivos, pasando de una oposición islámica al régimen de Suharto a la idea de crear un califato islámico en el sudeste asiático que incluyese a Indonesia, Malasia, el Sur de Tailandia y el Sur de Filipinas. Los atentados con bombas de gran potencia se aceptaron entonces como un método adecuado para alcanzar dicho objetivo. Fue precisamente en el contexto de esta radicalización de sus objetivos y de sus métodos que Sungkar y Bashir fundaron YI en 1995.

La organización de Yemá Islamiya

La organización de YI, tal y como aparece reflejada en un manual de la organización redactado en 1996, sigue una estructura militar, seguramente aprendida en Afganistán. YI se caracteriza por su objetivo manifiesto de emprender la jihad en el sudeste asiático. La comandancia suprema está asumida por un emir. Dicho puesto estuvo encarnado por Sungkar hasta su muerte en 1999, cuando fue reemplazado por Bashir hasta su detención en 2002. Por debajo del emir y a sus órdenes se encuentran cuatro consejos: de gobierno, de religión, de fatwa y de disciplina. El consejo de gobierno dirige las operaciones de cuatro brigadas o mantiqi establecidas por criterios geográficos (por ejemplo, la Mantiqi I opera en Malaisia y Singapur). Cada mantiqi está formada por varios batallones (wakalah) y éstos a su vez se subdividen en compañías, secciones y escuadrones.

A partir de 1995, YI empezó a establecer relaciones con el Frente Moro de Liberación Islámica (FMLI), un grupo secesionista radical islámico establecido en el Sur de Filipinas. Su interés estribaba en desarrollar bases de entrenamiento conjuntas, tras finalizar YI sus operaciones en Afganistán. Entre 1995 y 2001 se calcula que varios centenares de miembros de YI han recibido entrenamiento en Mindanao. El personaje clave de la cooperación entre YI y FMLI es Fathur Rahman al-Ghozi. Al-Ghozi, antiguo alumno de Ngruki y veterano de Afganistán, quien recibió en 1996 el encargo de montar la base de entrenamiento de YI dentro del campo Abubakar del FMLI en la isla de Mindanao. Estuvo involucrado en el atentado con bomba de diciembre de 2000 en Manila, ciudad donde fue arrestado en enero de 2002 y condenado a 17 años de prisión. En julio pasado escapó de una cárcel de máxima seguridad filipina junto con dos agentes del grupo Abu Sayyaf. Todo apunta a que sobornó a los guardias. Continúa en paradero desconocido.

Los atentados de Yemá Islamiya en Indonesia

La mayor actividad terrorista de YI se produce a partir de la vuelta de Sungkar y Bashir a Indonesia en 1999 tras la caída de Suharto, si bien Sungkar murió apenas un mes después de su regreso. La lista de atentados se divide en dos etapas claramente diferenciadas:

2000-01: objetivos cristianos
- 1 de agosto de 2000: atentado contra la residencia del embajador filipino en Yakarta (intención poco clara, quizá motivada por el FMLI).

- 24 de diciembre de 2000: atentados sincronizados contra 38 iglesias o religiosos cristianos en 11 ciudades distintas de Indonesia, resultando 19 muertos y 120 heridos.

- 22 de julio de 2001: atentado contra dos iglesias en Yakarta.
1 de agosto de 2001: atentado contra el centro comercial Atrium en Yakarta (donde una organización cristiana se reunía en el segundo piso).

- 9 de noviembre de 2001: atentado contra una iglesia en Yakarta.


2001-03: objetivos occidentales
- Diciembre de 2001: las autoridades de Singapur detienen a 15 personas acusadas de querer atentar contra intereses norteamericanos en la ciudad-estado, incluyendo la embajada. Trece de las 15 personas son identificadas como miembros de YI.

- 23 de septiembre de 2002: explosión de una granada cerca de un almacén propiedad de la embajada de EEUU en Yakarta.

- 12 de octubre de 2002: atentado contra un bar en Bali, con un balance de 202 muertos.

- 15 de noviembre de 2002: atentados contra un Kentucky Fried Chicken en el Norte de Celebes y contra un McDonald’s y un concesionario de coches en el Sur de Celebes (atribuidos a Wahdah Islamiyah, organización afín pero independiente de YI).

- 5 de agosto de 2003: atentado contra el Hotel Marriott en Yakarta, con 12 muertos.

- 15 de agosto de 2003: Hambali, uno de los dirigentes de YI más buscados y considerado el enlace con Al-Qaida (es un veterano de Afganistán), es arrestado en Tailandia cuando planeaba atentar contra una próxima reunión de la Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) en Bangkok.

Estas dos etapas se justifican por los conflictos que motivaron la acción terrorista de YI. La primera etapa está centrada alrededor de los conflictos entre cristianos y musulmanes que afectaron en particular a dos regiones de Indonesia a partir de 1999: las Islas Molucas y el centro de las Celebes. Estos sangrientos enfrentamientos provocaron la movilización de organizaciones radicales musulmanas para mandar combatientes a las zonas en conflicto. YI fue sólo una de ellas, destacando también Laskar Jihad (que se disolvió en 2002) o Wahdah Islamiyah, heredera directa de la rebelión del Darul Islam de los años cincuenta en el sur de Celebes. Aparte de su apoyo directo a los combatientes islámicos, YI también emprendió una estrategia de castigo hacia todos los cristianos del archipiélago indonesio. Dentro de ella destacan los atentados de Navidad de 2000 por su amplitud y sincronización (todas las bombas hicieron explosión entre las 8:30 y las 10:00 de la noche).

El cambio de estrategia a finales de 2001 se debió a dos factores. Por un lado, a los acuerdos de paz que restablecieron el orden entre musulmanes y cristianos en las Molucas y Celebes (el acuerdo de Malino para esta segunda región se firmó en diciembre de 2001). Por otro, los ataques del 11-S marcaron la pauta a seguir por los atentados terroristas radicales musulmanes a partir de entonces. Quizá se produjo también un acercamiento entre YI y Al-Qaida en el momento de la reacción militar norteamericana.

Las divisiones en Yemá Islamiya

En todo caso, el International Crisis Group (ICG) afirma que esta nueva estrategia antioccidental a partir de 2002 se hizo en contra de la voluntad del emir de YI, Abu Bakar Bashir. No porque se opusiese a sus métodos, sino por hacerlo a su utilidad para alcanzar la meta fundamental de YI: el establecimiento de un Estado Islámico en Indonesia (muy en la tradición del Darul Islam). Bashir, de hecho, fue el impulsor de la creación en agosto de 2000 de la Majelis Mujahidin Indonesia (Consejo de Mujaidines de Indonesia), una organización legal y pública que aspira a reunir a todos los grupos que defienden la implantación de la Ley Islámica en Indonesia, muchos de ellos legales. Esta apertura hacia la ortodoxia y la integración dentro de las nuevas reglas de juego indonesias tras la caída de Suharto no gustó dentro de YI. Bashir se habría visto superado, a sus 64 años, por la radicalidad de ciertos subalternos quienes habrían sido los principales organizadores del atentado de Bali. Quizá por ello, los fiscales y la policía indonesios prefirieron centrarse en la acusación de subversión contra Bashir, que resultó en una condena de cuatro años de prisión. Las otras dos condenas por el atentado de Bali, sin embargo, han sido de muerte, considerándose probado que Amrozi e Imam Samudra (ambos antiguos alumnos de Ngroki) fueron autores materiales.

El atentado contra el Hotel Marriott habría hecho resurgir el enfrentamiento dentro de YI por los objetivos elegidos para los atentados, dado que la mayoría de las víctimas de dicho acto fueron indonesias. YI, según el ICG, estaría viendo resquebrajarse la unidad de su organización.

Sin embargo, y pesar a haberse capturado a más de 200 miembros de YI en todo el sudeste asiático, la capacidad operativa de YI se considera aún muy importante. Además, permanecen en libertad dirigentes cruciales de YI como al-Ghozi (recientemente fugado de una cárcel filipina), Zulkarnaen (considerado el jefe de operaciones de YI) o Mustakim (un alto dirigente militar).

Conclusiones

Pese a las abrumadoras pruebas que han aparecido en medios occidentales contra YI, existe la duda popular en Indonesia de que sea culpable de todo de lo que se le acusa. Un antiamericanismo rampante, así como la estrategia de Bashir en su juicio de desmentir la existencia de YI, han provocado que la negación de las acciones terroristas de YI se haya convertido en un acto reflejo de muchos indonesios frente a las presiones occidentales y, en particular, norteamericanas. El gobierno indonesio arrastró los pies ante las advertencias de la amenaza terrorista en su país y sólo empezó a detener a sospechosos semanas antes del atentado de Bali. El gran desafío que supone YI ahora mismo en Indonesia es convencer a la inmensa mayoría musulmana indonesia de la amenaza para la estabilidad de su país que supone YI y asegurar, también, que el Islam indonesio mantenga su tradicional tolerancia. Toda la información aparecida a raíz de los juicios contra los acusados por el atentado de Bali ha supuesto un avance en esta dirección. Sin embargo, la detención en Tailandia de Hambali (ciudadano indonesio acusado de muchos crímenes en Indonesia, entre ellos el de Bali) y su desaparición tras ser entregado a las autoridades de EEUU (muy interesadas por la información que pueda tener sobre Al-Qaida) han supuesto una ofensa para la población indonesia. Estados Unidos debería entregar cuanto antes a Hambali a Indonesia para ser juzgado allí y que se confirmen en público los crímenes de los que se acusa a YI.

ÁFRICA DEL NORTE: SU IMPORTANCIA GEOPOLÍTICA EN EL ÁMBITO ENERGÉTICO


Aurèlia Mañé Estrada y Alejandro V. Lorca Corrons

Metodología de trabajo

En muchos casos se entiende que las relaciones energéticas se dan entre dos categorías de actores antagónicos, los países productores y consumidores. De ahí que el análisis de estas relaciones se realice bajo el paraguas de un paradigma energético dicotómico, que entiende que el “mundo energético” se divide en dos categorías de actores con relaciones de dependencia y, en muchos casos, conflictivas. Por el contrario, el análisis que aquí presentamos pretende analizar las relaciones energéticas entre España y el Norte de África desde la óptica del espacio geo-energético. Esto es, la traslación de la idea de geopolítica al ámbito energético[1].

Por ello un espacio geo-energético es:

(a) Un espacio geográfico en el que se dan determinadas relaciones energéticas entre los distintos agentes energéticos –los Estados productores, las empresas y los gobiernos de los países consumidores– que actúan en él.

(b) Un espacio en el que los intercambios de bienes energéticos pueden ser la base para la constitución de una comunidad de seguridad,[2] que se crea a partir de la integración voluntaria de sus miembros, pero que no excluye las relaciones con otros espacios.

(c) Un espacio que se puede constituir en un bloque geo-energético para ser un instrumento de relación e integración en espacios geo-energéticos más amplios,

Así, la óptica geo-energética que proponemos en este escrito permite introducir en el análisis:

(a) El componente cualitativo de las relaciones energéticas, más basado en las relaciones de poder que tienen los distintos agentes energéticos que en las cantidades de recursos que se hallan en los territorios de los países productores y que se importan en los consumidores.

(b) Un tipo de relaciones entre agentes energéticos que, como bien apuntaba el anterior trabajo del Grupo sobre Seguridad energética: concepto, escenario e implicaciones para España (Escribano, 2006), no siempre son dependientes y conflictivas, sino que pueden ser interdependientes y coincidentes.

(c) Categorías de actores energéticos –empresas, países de tránsito u otros que se nos ocurran– que, en el caso del paradigma dicotómico, bien no aparecen, bien tienen un papel analítico menor.

Por todo ello, un análisis de este tipo permite establecer los elementos de que disponen los actores que componen un determinado espacio geo-energético para influir, actuar y negociar en la escena energética internacional.

La traslación de este enfoque a nuestro caso concreto de África del Norte vista y analizada desde España,[3] implica que el espacio geo-energético hispano-magrebí está constituido por las relaciones que se dan entre los Estados de los territorios ricos en hidrocarburos de la zona del Norte de África, las empresas energéticas de estos países y las españolas.

A partir de esta concepción, en las páginas que siguen proponemos una descripción de las relaciones hispano-magrebíes en tres niveles.

Un primer nivel de análisis –entre países– que establecerá que las relaciones energéticas entre los territorios ricos en hidrocarburos del Norte de África y España son interdependientes. Adoptando la idea expresada en Escribano (2006) de que las relaciones energéticas entre países productores y consumidores son interdependientes, en el primer apartado se corrige la idea de que las relaciones entre España y los países del Norte de África se pueden explicar en términos de unas relaciones de un país consumidor dependiente de un país productor “poderoso”.

En segundo lugarse explicará que en las relaciones energéticas hispano-magrebíes, España tiene ya algunos elementos que podrían llevarle a convertirse en un país de tránsito. A partir del concepto de conectividad propuesto también en Escribano (2006), plantearemos que en el caso de las relaciones hispano-magrebíes, las políticas dirigidas a reducir la vulnerabilidad de España frente –especialmente– al suministro de Argelia, le podrían llevar, si se dan las condiciones adecuadas,[4] a transformarse en un tipo de actor energético distinto –aunque no excluyente– de lo que entendemos por país productor o consumidor, un país de tránsito. Ello introduce otro tipo de actor –el de tránsito– en el análisis energético hispano-magrebí.

Por último, puesto que la relación entre el petróleo y el gas de los países productores y los consumidores se realiza a través de un intermediario, que son las empresas del sector, introduciremos en el tradicional análisis de relaciones energéticas “entre países”, los actuales intereses de las empresas energéticas. En términos de relaciones energéticas hispano-magrebíes, este análisis saca a la luz una intersección de intereses nacionales-empresariales, que, bajo el supuesto de que en el futuro nos integraremos en un espacio europeo más amplio, pueden constituir el núcleo de un futuro espacio geo-energético hispano-magrebí con capacidad de negociación y poder de decisión en el contexto energético europeo.

Introducción

Cuando se analizan las relaciones energéticas en muchos casos se entiende que son bilaterales y –en muchos casos– antagónicas entre unos países productores de crudo y gas, con una gestión económicamente ineficiente de sus recursos naturales, y unos países consumidores cuyas economías y poblaciones dependen de estos recursos. Así, energéticamente el mundo es dicotómico: hay unos países que venden crudo y gas y otros que lo compran.

En este paradigma energético dicotómico, el Magreb[5] queda del lado de los que venden crudo y gas; fundamentalmente porque en su territorio se encuentran dos productores muy relevantes –Argelia y Liba–, uno relevante, Egipto, uno muy menor, Túnez, y dos en los que se están realizando prospecciones esperanzadoras: Marruecos y Mauritania. España, por el otro lado, queda clasificada en la categoría de país consumidor. Esta visión del “mundo energético” suele conllevar un análisis de las relaciones energéticas entre España y los países del Magreb en términos de antagonismo, puesto que España depende del suministro energético de los países de la ribera sur.

Como ya quedó patente en Escribano (2006), la definición más extendida de seguridad de abastecimiento, que se deriva de este mundo energético dual de países productores y países consumidores, es poco operativa. Por ello, en este trabajo proponemos superar el tradicional paradigma dicotómico y analizar las relaciones energéticas hispano-magrebíes desde una perspectiva más comprehensiva, la del espacio geo-energético. Así, la escena energética hispano-magrebí se convierte en un juego a varias bandas fundado en las relaciones de poder que se dan en cada momento histórico entre distintos grupos de agentes –Estados, empresas del sector y gobiernos– y que pueden ser variables.

España-Magreb: ¿dependencia o interdependencia?

De los anteriores trabajos del grupo sobre Geopolítica de la energía: vista y analizada desde España queda claro que, cuando se analiza como país, España depende de las importaciones de bienes energéticos de terceros países.[6] Cuando nos referimos a esta dependencia en términos de países del Magreb, obtenemos que, en relación a otros países europeos, tenemos un peso relativamente mayor de las importaciones petroleras del Norte de África,[7] una significativamente mayor en el caso del gas de Argelia, vía gasoducto, y también una dependencia más acentuada del GNL[8] de otros países magrebíes. Ello suele traducirse en un sentimiento de vulnerabilidad elevado frente a los países productores del Norte de África, especialmente Argelia y Libia.

Para establecer si esta sensación de vulnerabilidad está fundada, proponemos un breve repaso cuantitativo del peso relativo de los países ricos en hidrocarburos del Magreb en el contexto mundial. El Magreb no tiene capacidad para una política petrolera autónoma. De hecho, su actuación en términos petrolíferos va a remolque de la actuación de los otros actores relevantes. Dicho de otro modo, el Magreb es un actor menor en la escena petrolera internacional, porque, en este ámbito, la relevancia sería sólo para dos países, Argelia y Libia, y por el hecho de ser miembros de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Es decir, una organización supranacional, geográficamente dispersa. Además, en la situación actual de un mercado de crudo técnicamente unificado y con la desaparición de los mercados regionales de petróleo,[10] su capacidad de actuación con criterios nacionales se ve menguada.

En términos de gas, la situación cambia un poco. Hoy en día, en la zona hay un actor gasista relevante –Argelia–, pero que los otros dos suministradores de España –Egipto y Libia– son actores menores. Así, de estos datos se deriva que España, por depender del suministro de gas de Argelia, depende de un país que tiene alguno de los elementos necesarios para erigirse en lo que entendemos como país productor[12] gasista, máxime si tenemos en cuenta la importancia de los mercados regionales en el caso del gas natural y su peso como suministrador de gas en el mercado español.[13]

Sin embargo, cuando añadimos a estos datos una medida de interdependencia,[14] en términos de cuánto dependen los países consumidores de las importaciones de crudo y de gas y de cuánto dependen los países exportadores de los ingresos fiscales de la venta de los hidrocarburos en el mercado internacional, vemos que este supuesto poder argelino se reduce y, por ello, debería reducirse también la vulnerabilidad española frente a la seguridad de su suministro.

En el panorama mundial, pocos son los actores nacionales con capacidad potencial para influir en el devenir energético mundial. En esta clasificación, Argelia tiene un poder unas 12 veces inferior al de Rusia, lo que le sitúa en la decimoctava posición mundial. Para los otros países del Magreb esta situación todavía es peor, hasta el extremo de que Túnez es el peor clasificado de la lista. Esta pérdida de poder teórico relativo, especialmente para el caso de Argelia y Libia, viene determinada por su dependencia de los ingresos de exportación.

Por todo ello, concluimos este apartado diciendo que cuando hablamos de las relaciones energéticas hispano-magrebíes en términos dicotómicos, observamos que España tiene una cierta dependencia del suministro del Magreb. Ello se ha traducido en una sensación de vulnerabilidad frente a los suministradores magrebíes, probablemente por el hecho de que Argelia y Libia han actuado con una lógica de países productores en el seno de la OPEP, en España. Sin embargo, cuando observamos individualmente la posición relativa de cada uno de estos países del Magreb, vemos que, hoy en día, sólo Argelia en el caso del gas podría ser un actor energético con iniciativas unilaterales, pero cuando a este análisis le añadimos un factor de interdependencia, su situación relativa empeora. Cuestión distinta es plantear, como hoy en día los medios nos cuentan, el hecho de una posible alianza, tipo OPEP, entre distintos productores nacionales de gas. Esta es una cuestión de actualidad, pero que, más allá del sensacionalismo mediático, en el ámbito de los decisores energéticos argelinos se contempla como no víable.[16] Baste como ejemplo algunas de las declaraciones hechas en los periódicos argelinos desde el mes de diciembre. En ellas se lee claramente que la vocación de Sonatrach es integrarse en el espacio energético europeo por medio de la firma de un Memorandum of Undesrtanding (MOU) en materia energética (Liberté, 20/I/2007); se lee también que ni en la actualidad ni en un futuro próximo se dan las condiciones políticas para la creación de una OPEP del gas (Quotidien d’Oran, 18/I/2007), como se lee que, como muestra de buena voluntad hacia España, los argelinos ceden un 10% de sus recientemente adquiridas acciones en el gasoducto MEDGAZ[17] (Liberté, 26/II/2007).

Ante todo ello, lo anterior reforzaría la idea de que la relación energética entre los países del Magreb, como países productores, y España como país consumidor no es antagónica. Por el contrario es interdependiente, puesto que España es uno de los principales compradores de gas argelino. Argelia depende tanto de las compras de España, como España de las ventas argelinas. En el caso de Egipto, país energéticamente menor, casi podríamos decir, en estos términos, que es más dependiente de las compras españolas que viceversa.[18]

España: ¿país de tránsito euromagrebí?

En términos de crudo, las relaciones hispano-magrebíes son significativas, pero comparadas con el gas, relativamente menores. Del crudo que se refina en España, un 23%[19] proviene del Norte de África. De éste, los dos operadores principales españoles –Repsol YPF y Cepsa– procesan un 14% y un 5%, respectivamente, y parte de ello se dirige al mercado español y parte se reexporta.[20] Esto parece ser un comportamiento común al del resto de operadores europeos, puesto que el petróleo producido y refinado en los países Mediterráneos no suele estar relacionado, ya que las refinerías europeas no están preparadas para los crudos ligeros de esta zona.[21]

Con los años esta proporción de crudo norteafricano podría aumentar; especialmente si la creciente presencia de Repsol YPF en los yacimientos libios[22] se traduce en un mayor peso de su crudo en las refinerías españolas, pero, en este momento, nada indica una modificación sustancial de la cesta petrolífera española. Además, podemos decir que técnicamente el mercado del crudo está unificado. Brevemente, esto significa que el mismo petróleo bruto puede ser refinado indistintamente en América, Europa o Asia, tanto porque existe la tecnología para ello como porque las diferencias de coste por transportarlo de un lugar cada vez son menores. Ello es importante por implicar que desaparecen los mercados regionales de crudo.[23]

Cuestión distinta es la del gas, ya que en relación con el petróleo aumenta la posibilidad de crear “mercados regionales”. Esto último se debe a que el coste de transporte y su difícil almacenamiento llevan a que la proximidad geográfica sí que importe. Esta idea se traduce en que geo-energéticamente la región del Magreb estaría vinculada al espacio y a los actores energéticos europeos. Esta parece ser también la idea que inspira la creación del Foro energético euromediterráneo.

El gas tiene un volumen creciente en el consumo de energía en España –que en pocos años representará un 25% de la cesta de consumo de energía primaria española– y el aumento del consumo de gas en España ha ido aparejado a una diversificación creciente, tanto en términos geográficos como por medio de transporte. Esto ha permitido reducir la vulnerabilidad que podía representar la excesiva concentración en el suministro argelino. En el año 1983 todo el gas que entraba en España provenía de metaneros provenientes de Argelia y Libia, mientras que en 2005 el gas entra en España por dos vías, barco y tubo, y tiene distintos orígenes.[24]

Este aumento de volumen y diversificación de suministro ha sido posible gracias a la transformación radical de las infraestructuras gasistas en España. De las plantas regasificadoras que aparecen en el mapa, sólo Barcelona (1969), Huelva (1988) y Cartagena (1989) existían en el siglo pasado. En 1995 se produjo el primer gran cambio con la entrada en funcionamiento del gasoducto Duran Farell, y en los últimos años han aumentado las instalaciones de las plantas ya existentes, se crearon nuevas plantas en Bilbao y en Murgados, y Sagunto empezó a operar en el año 2006. Así, desde el año 2000, en España se ha duplicado la capacidad de regasificación, de almacenamiento y transporte y se espera que en el futuro aumenten todavía más estas instalaciones, entre en funcionamiento el gasoducto Medgaz y se creen dos nuevas plantas en las Islas Canarias.

A las plantas regasificadoras en 2005 llegó suministro de GNL de Egipto –16%–, de Argelia –23%– y de Libia –casi un 4%–. En conjunto, este GNL fue en un 46% a la regasificadora de Barcelona, un 34% a la de Huelva, un 17% a la de Cartagena y un escasísimo 1% a la de Bilbao.[25] Por lo que se refiere al GN que entra por gasoducto, más del 80% proviene de Argelia –un 35% del suministro total– a través del GME. El resto tiene su origen en la interconexión de Larrau (Noruega), Tuy (Argelia) y producción nacional de los pozos Serralbo y Gaviota.

La creciente edificación de plantas regasificadoras y, por ende, del suministro del GNL ha reducido la dependencia del suministro proveniente de Argelia. Sin embargo, con Libia y el creciente peso del gas de Egipto, el suministro proveniente del Norte de África seguirá siendo dominante en el panorama español.[26][27] De hecho, con la futura entrada en funcionamiento del gasoducto Medgaz y la puesta en marcha de las plantas de Sagunto y Murgados cabe esperar un aumento del peso del GNL del Norte de África, puesto que empresas españolas ya han firmado contratos de suministro con la argelina Sonatrach y las egipcias EGAS y EGPC.[28] Además, aunque la construcción de mayores metaneros reduce el coste de transporte, en España la proximidad geográfica con el Norte de África convierte a su gas en el más barato de todos los posibles.

Así, en la actualidad, la construcción de plantas regasificadoras y conexiones internas está aumentando la conectividad[29] y la diversificación de las fuentes de suministro de gas. Aunque también es cierto que el bajo coste del suministro proveniente del Norte de África, el hecho de que existan dos gasoductos como el GME y el Medgaz y los actuales contratos con las empresas comercializadoras llevan a pensar que la mayor parte del gas que entre en España tendrá su origen en los yacimientos del Norte de África.[30] Por ello, las políticas energéticas que se han desarrollado estos años en España han reducido su vulnerabilidad energética, pero la práctica sigue concentrada en el suministro de gas proveniente del Norte de África.

Más allá de ello, esta apuesta por las infraestructuras tiene una consecuencia adicional. En función de cómo evolucione el todavía hipotético mercado energético europeo, España tiene elementos para convertirse, junto a Italia, en el país de tránsito del gas del Norte de África hacia Europa. Esto, en términos de Escribano (2006), sería una economía de alcance o red, fruto de la política de conectividad desarrollada, para el caso del gas, en España.

En términos de gasoductos, la cuestión es evidente, puesto que en términos europeos dos son las principales fuentes de suministro foráneo (Argelia y Rusia), con una posible incorporación de Libia.[31] Con los cálculos actuales, como afirma González-Adalid (2006), para Europa, “los suministros de Argelia puestos en el centro de gravedad de consumo de la UE están a una distancia igual o inferior que los suministros de Rusia”. Y, “como el suministro de Rusia es muy superior al de Argelia por gasoducto, para la UE sería muy interesante disponer de gas argelino por gasoducto en Zeebrugge”.[32] Desde este punto de vista, si se considera Zeebrugge un punto interesante para la llegada de cantidades relevantes de gas argelino por gasoducto (unos 20 bcm/año), la ruta más adecuada para minimizar el coste de transporte sería la que va de Hassi R’Mela a Zeebrugge pasando por Almería y la frontera hispano-francesa en las proximidades de La Junquera.[33]

En términos de GNL, en la hipótesis de un mercado de GNL “globalizado”, España –junto a Italia– podría ser el actor principal de un futuro hub gasístico del Mediterráneo. Por ahora, España, detrás de Japón y Corea, es el tercer país del mundo en capacidad de regasificación; ello le convierte en el país de la Unión Europea con mayor número de plantas regasificadoras (seis del total de 12 de la Unión Europea) y, por lo tanto, en el principal actor europeo en el mercado de GNL.[34]

Como explica Escribano (2006), el valor de una red depende del número de conexiones, del alcance de la red y de cuánto esté conectado al sistema energético. Por ello, el futuro como país de transito de España dependerá de cuatro cuestiones básicas:[35] (1) la evolución de las infraestructuras internas, incluyendo las portuarias y de almacenamiento; (2) las interconexiones europeas; (3) las inversiones en los países de la ribera sur en plantas de licuefacción; y (4) los proyectos de interconexión eléctrica.

En función de cómo evolucione todo ello, se podrá decir que la política de diversificación-flexibilización gasística, que se ha llevado a cabo en España en los últimos 15-20 años, ha tenido doble efecto en sus relaciones energéticas con el Magreb. Por una parte, ha reducido su vulnerabilidad frente a su principal suministrador, Argelia, y, por otra, ha establecido las bases para la creación de un sector gasístico integrado euro-magrebí en el que España adquiriría la categoría de país de tránsito –y tal vez comercializador–.[36]

En términos de política energética, la distinción es relevante, puesto que cuando hablamos de relaciones energéticas indica que España ya no es exclusivamente un país consumidor. Su eventual paso a la categoría de país de tránsito le proporcionaría una capacidad adicional de decisión y actuación en las relaciones energéticas europeas y magrebí.

Dicho de otro modo, si se crean conexiones e infraestructuras adicionales en el resto de países europeos y en los países del Magreb, los actores energéticos españoles ya no sólo serán los compradores del gas argelino, egipcio o libio, sino, aquellos que también lo transportan hacia el resto de países de la UE.

Ello tiene una consecuencia. En términos hispano-magrebíes las relaciones energéticas son más complejas que las que se derivan de la concepción dicotómica. Existe un tercer tipo de país, el de transito, que también puede ser un actor energético relevante. El corolario de ello es que de esta forma se modifican las relaciones de poder que existían hasta el momento, puesto que en este caso España o las empresas que operen en su territorio tendrían poder de negociación –en términos energéticos– en ambos sentidos, hacia sus suministradores y hacia sus “clientes”. En términos de la ya citada interdependencia, esta hipotética –pero con los datos actuales posible– situación todavía refuerza más la mutua dependencia hispano-magrebí, especialmente en el caso de Argelia.

Las relaciones microeconómicas hispano-magrebíes

Una de las carencias fundamentales de entender las relaciones en términos de países productores y consumidores es que en los análisis y, por ende, en las recomendaciones políticas no se tiene en cuenta el hecho de que no son los países los que producen o los que consumen; quién conecta los hidrocarburos con los consumidores son las empresas energéticas que extraen, transportan, procesan y comercializan los bienes energéticos. En términos hispano-magrebíes ello se traduce en que las relaciones energéticas no se pueden sólo analizar en términos de “si España depende de Argelia o Libia”, sino que también hay que analizar las relaciones entre las empresas energéticas españolas y las norteafricanas, puesto que no hay ninguna razón a priori por la que los intereses de las empresas españolas sean los mismos que los del Estado español o los de las empresas magrebíes las de sus gobiernos.[37]

Hasta ahora, nos hemos referido exclusivamente a estas relaciones energéticas en términos de países: (a) España y los países del Magreb son interdependientes puesto que el primero depende del suministro energético del Norte de África, mientras los segundos dependen de los ingresos de su venta; y (b) esta interdependencia es mayor si además de considerar a España como país consumidor lo consideramos como país de tránsito. Por ello, en este último apartado pretendemos aportar elementos que indiquen si las alianzas microeconómicas, entre empresas españolas y del Magreb tienden a reforzar esta interdependencia observada.

En el contexto actual, especialmente después de que se produjera una cierta liberalización del mercado energético, en España, el crudo del Norte de África, como cualquier otro, es refinado por empresas como Repsol YPF y Cepsa. En el caso del gas, existe un gestor técnico del sistema que es Enagas, los titulares de las instalaciones de regasificación y las comercializadoras. Ello hace que los contratos del gas que llega a España se hagan entre empresas magrebíes y españolas, siendo las principales GN Comercializadora, Enagas, Iberdrola, Cepsa, Endesa y Unión Fenosa.

Ante ello, en las tablas anexas presentamos los principales intereses que estas empresas españolas –exceptuando Enagas– tienen en los países del Magreb, así como las alianzas que estas empresas tienen con las empresas energéticas magrebíes.

Estos intereses se detallan –por países– a continuación:

Mauritania

(1) Sólo Repsol YPF tiene intereses en este país. Estos se reducen a actividades upstream en las que esta empresa es operadora.

Argelia [38]

(1) Repsol YPF, con presencia en yacimientos de petróleo y de gas, sigue siendo el principal agente español en exploración y desarrollo, pero en los últimos años se han sumado a estas actividades Cepsa y Gas Natural, pero no “las eléctricas”.

(2) Exceptuando, por ahora, a Repsol YPF, uno de los sectores en los que más se ha invertido y en el que está más consolidada la presencia de empresas españolas es en el transporte. De hecho, el caso de Gas Natural y Cepsa, por ser las promotoras de los dos gasoductos que unirán Argelia con España, es obvio. Pero es interesante resaltar la apuesta que están haciendo las eléctricas españolas en este tramo de la industria.[39]

(3) Todas las empresas con intereses en el transporte, en cambio, firman contratos de suministro. En el caso de los gasoductos esto es una condición de los acuerdos de colaboración, pero en el caso del GNL la situación es distinta:

En los casos de las eléctricas Iberdrola y Endesa, la contrapartida de estos contratos es una colaboración con Sonatrach del tipo “gas de Argelia a cambio de participación en España o en la Unión Europea”. Por ahora, estos proyectos no son la norma, pero en el estado actual de cosas, ello quiere decir que Sonatrach participará en los complejos de Sagunto, Murgados y Bilbao. En el caso de Cepsa, ello se traduce en una colaboración en sociedades de transporte y de cogeneración y comercialización en el ámbito europeo.
En el caso de Gas Natural, las informaciones son contradictorias, puesto que a pesar de su contrato para 3,8 bcm/año, no parece claro si esta compañía seguirá con este tipo de actividad de GNL.

(4) Existen dos tipos de nuevos acuerdos entre las empresas españolas y Sonatrach que ya no se limitan sólo a una fase de la cadena energética, si no que empiezan a ser integrados (proyectos que van desde la extracción hasta el transporte, producción y comercialización en el país de destino). Lo dicho en el apartado anterior es una muestra, pero en el caso de Argelia hay dos hechos que merecen atención a parte:

El tipo de colaboración que ya existía entre BP y Sonatrach para el caso del gas de In-Salah, pero que hasta la firma del proyecto de Gassi Touil no se había producido con empresas españolas. Tal como está plantado en este momento, esto supone la integración desde los yacimientos argelinos hasta la regasificación y comercialización en España –y probablemente la UE–. En el futuro ésta también podría ser la forma en que, al menos, CEPSA, se planteen su futura colaboración con Sonatrach. Todavía es pronto para saber cómo va a evolucionar este proyecto que debería entrar en funcionamiento en 2009, pero el resultado podría ser que produjera el equivalente del 20% del consumo de gas en España. El proyecto de cable eléctrico en el que participan las eléctricas Endesa e Iberdrola es otra forma de integración del sector ya que este cable supondrá la interconexión del sector eléctrico español al magrebí.

(5) Otro nuevo tipo de actividad, aunque los detalles están todavía sin confirmar, es el establecimiento de una planta petroquímica por parte de Repsol YPF con ENIP.

En resumen, en el upstream parece haber dos tipos de intereses, los vinculados al petróleo, que no se relacionan con otros proyectos, y los vinculados al gas, que tienden a integrar a Sonatrach en el transporte hacia España (Gas Natural y Cepsa), a integrarse en toda la cadena gasística (Repsol YPF y Gas Natural), a integrarse en la comercialización de gas en España y la UE (Cepsa) y a integrarse en la generación y transporte de electricidad a escala hispano-magrebí o euro-magrebí, en caso de que estos proyectos –más el del anillo eléctrico del Mediterráneo– siguieran adelante.

Marruecos

En este país parece haber cuatro tipos de intereses:

(1) Repsol YPF y Gas Natural, que tienen intereses en el upstream.

(2) Repsol YPF y Cepsa, que parecen ver a Marruecos como un mercado potencial (o como el núcleo de un futuro mercado magrebí), puesto que en ambos casos tienen empresas comercializadoras.

(3) Gas Natural, que por ser Marruecos el país de tránsito del GME tiene intereses en Sagane.

(4) El de las eléctricas Iberdrola y Endesa, que en ambos casos tienen acuerdos con ONE para construir centrales eléctricas en Marruecos. Si son para el consumo local ello indica que, como en el caso de Repsol YPF y Cepsa, ven a Marruecos como un mercado potencial. Estos intereses eléctricos se completan con el acuerdo para que Iberdrola construya un parque eólico en el país.

En resumen, si exceptuamos el caso de Sagane, que responde a otra lógica, los intereses de las empresas españolas en Marruecos parecen ser de dos tipos. Como en los casos anteriores, el extractor de Repsol YPF y el de mercado en una doble faceta: la de bienes refinados y energéticos. Por ahora, no tenemos información para saber si ello forma parte de una estrategia regional más amplia, especialmente en el caso de la electricidad.

Túnez

(1) Por ahora, el interés parece prácticamente nulo y sólo Iberdrola a través de su filial Iberinco participa en la modernización de las infraestructuras eléctricas.

Libia

(1) Sólo Repsol YPF tiene intereses en la extracción de crudo, pero en términos de diversificación de sus suministros esta es la gran apuesta de la empresa en la zona y uno de sus ejes de crecimiento futuro. De hecho, es la segunda empresa energética en Libia, sólo por detrás de la compañía nacional Libia (NOC), y, en el contexto de precios del crudo actual, una fuente significativa de beneficios.

Egipto

Egipto centra el interés de tres empresas:

(1) Cepsa, que tiene intereses en la extracción.

(2) Unión Fenosa, con su proyecto estrella: el de licuefacción en Damietta, vinculado no sólo a su suministro de gas para Murgados, sino a todo su proyecto internacional gasístico.[40] Este proyecto tiene vocación de proyecto integrado y vincula el gas egipcio con la generación y la comercialización de electricidad en España. En este caso, el contrato de 4 bcm/año supone el 58,9% de los aprovisionamientos de esta empresa.

(3) Gamesa, que tiene el proyecto de construir un parque eólico.

En resumen, en Egipto existen dos proyectos similares a los de Argelia, pero parecen puntuales y, si exceptuamos Cepsa, Egipto parece ser unas de las grandes apuestas de Unión Fenosa.

Por todo ello, podemos concluir esta descripción de intereses de las empresas españolas en el Magreb diciendo que, en general, éstos parecen reflejar la interdependencia de las relaciones energéticas que hemos establecido en los dos apartados anteriores. Se refleja que poco a poco en términos empresariales las relaciones hispano-magrebíes salen del tradicional patrón de alianzas que implicaban exclusivamente los acuerdos en el upstream de los territorios ricos en hidrocarburos, a cambio de nada en los países consumidores. Así, los cuadros muestran una creciente integración microeconómica en un número creciente, también, de fases de la industria.


Ello es especialmente cierto en dos casos:

(1) En las alianzas entre las empresas españolas y la argelina Sonatrach, que si se siguen consolidando podrían ser el núcleo de lo que apuntó la vicepresidenta Fernández de la Vega en el sentido de crear un “partenariado energético” hispano-argelino.[41]

(2) En el caso del sector del gas, frente al del petróleo, aunque podría estar apareciendo un quinto tipo de patrón de comportamiento de las petroleras Repsol YPF y Cepsa más integrado.[42]

En general, se observan cuatro posibles patrones futuros de alianzas:

(1) El que se deriva del acuerdo más “antiguo”, que supuso la primera forma de integración microeconómica en la zona, el gasoducto GME.[43] Ahora esta es una forma de integración limitada que une el “upstream Sonatrach” a la comercialización de gas “de Gas Natural” en España. Este tipo de patrón podría ser también el que se derivará de la puesta en funcionamiento del Medgaz. En el futuro este tipo de alianzas empresariales podría convertir al territorio español en una mera vía de tránsito de gasoductos.

(2) Un segundo tipo de alianzas son las que se derivan del “proyecto estrella” de Gassi-Touil –retrasado en este momento–, que integra la extracción conjunta a la comercialización conjunta. En este caso, no queda claro si la comercialización se dirigirá exclusivamente al mercado español o a uno más amplio, puesto que si las previsiones se cumplen, sólo el proyecto mencionado supone ya el 20% del consumo en España. Desde este punto de vista, alianzas de este tipo podrían convertir a España en eje de la comercialización hacia la Unión Europea del gas proveniente del Norte de África. Los acuerdos de Cepsa y los de Unión Fenosa, que ya comercializa el 13,3% de “su” gas mediante trading internacional, parecen ir también en esta dirección.

(3) Un tercer tipo de alianzas, con muchas semejanzas con lo anterior, pero que combina tránsito por gasoducto con suministro de GNL y generación de electricidad. Estas son las que combinan los intereses de las eléctricas con Sonatrach en Argelia y EGAS en Egipto. Este tipo de alianzas, por ahora, integran los contratos de gas con la regasificación y generación conjunta en España. Es de esperar –una muestra sería el proyecto Reganosa– que ello acabe integrando el sector gasístico magrebí al eléctrico español, y en función de cómo evolucionen las alianzas en el sector europeo, integrando el sector gasístico magrebí al eléctricoeuropeo.

(4) Un cuarto tipo de alianzas, por ahora sólo esbozadas, son las que apuntan hacia la interconexión del sector eléctrico hispano-magrebí con proyectos en tres ámbitos: los que se dan en Marruecos con las alianzas entre Endesa e Iberdrola con ONE, los que promueven la generación de energías alternativas en estos países y, por último, el ambicioso proyecto del cable. Esta cuestión se reforzaría todavía más si el también ambicioso proyecto del anillo eléctrico euromediterráneo siguiera hacia delante.

Así, en el caso de los tres primeros tipos de alianzas, los hidrocarburos del Magreb seguirían siendo el usptream gasístico de España y en el futuro de la UE, pero las alianzas entre empresas españolas y norteafricanas llevarían a que las empresas de los “países productores” quedaran integradas en la misma lógica que la de la industria gasística/eléctrica española o europea –por cierto, que es lo que Sonatrach, como empresa, lleva tiempo reclamando y que parece ya haber logrado, puesto que la Comisión Nacional de la Energía (CNE) española ha dado luz verde a que la filial española de Sonatrach venda gas en España–.[44]

En cualquiera de estos casos:

(a) La actuación de los dos grupos de empresas (las españolas y las norteafricanas) es interdependiente, aunque en función de los momentos alguno de los dos grupos podría dominar sobre el otro.

(b) El territorio español sería el eje entre el Magreb y Europa, aunque en cada uno de ellos el valor añadido de lo comercializado o producido es distinto.

(c) Los efectos para los consumidores españoles son inciertos.

En el último, el caso de la interconexión eléctrica, aparecen demasiados interrogantes, pero si nos hemos de fiar de las conclusiones del MEDREG éstas apuntan hacia un interés creciente en la integración del mercado del gas y también del eléctrico Mediterráneo, aunque en ello las consecuencias concretas para España no son claras. A este respecto, podríamos hacer hipótesis en dos sentidos, ya que por una parte parece que desde España se presiona para que las demandas de Iberdrola y Endesa de construir una central eléctrica asociada al proyecto del cable eléctrico progresan, pero por otro lado existía la posibilidad de que tras la culminación de la adquisición de Endesa por EON, el conglomerado resultante acabara actuando en función de los intereses energéticos de Berlín.[45]

Conclusión

En términos de una lógica de países consumidores frente a países productores, España y los países del Magreb son interdependientes. Esta interdependencia se refuerza cuando hablamos de las relaciones con Argelia y del suministro de gas de este país, entonces vemos a España como país de tránsito. Ambos aspectos permiten pensar en España como un actor regional con poder y capacidad de actuación en el espacio geo-energético hispano-magrebí, parte de uno más amplio europeo. Cuando introducimos en el análisis a los otros actores de este espacio, las empresas, esta idea se refuerza. Esto debería querer decir que en términos potenciales España dispone de elementos para ser un actor con poder y relevante en un futuro escenario energético regional. Es decir, un agente con capacidad de negociación en el ámbito energético europeo. Así, esta opción podría convertirse –para España– en una de las grandes bazas a la hora negociar en el contexto energético europeo, pero ello dependerá de si se crean nuevas conexiones con Europa, de cuáles van a ser las infraestructuras gasísticas y eléctricas que se ubiquen en los países del Magreb y de cuál sea la capacidad de absorción del mercado ibérico.

Por otra parte, esta opción también plantea ciertos riesgos:

(a) Un riesgo para los consumidores españoles, ya que la hipotética conversión de España en un territorio de tránsito no quiere decir que –automáticamente– el suministro energético para los consumidores españoles esté asegurado, puesto que, como ya se planteó en Escribano (2006) “la seguridad energética puede no tener las mismas implicaciones para los gobiernos, las empresas energéticas y los consumidores finales (hogares y empresas)”.[46]

(b) Un riesgo en términos de interrupciones en el flujo de crudo, gas o electricidad. Este riesgo es difícil de cuantificar, pero podría ir en el mismo sentido que el volumen creciente de infraestructuras que interconecten el Continente europeo con la Ribera sur del Mediterráneo. Es decir, a más infraestructuras mayor riesgo potencial, puesto que a la vez que se multiplican los medios de transporte y almacenamiento, se multiplican los países de tránsito[47] y/o las posibilidades de que estas infraestructuras –incluyendo las de GNL– estén en o pasen por países inestables o amenazados por el “terrorismo globalizado”.[48]

Notas:

[1] Para un desarrollo más completo de esta ideas véase Aurèlia Mañé, “European Energy Security: Towards the Creation of the Geo-energy Space”, Energy Policy, 34, 2006, pp. 3772-3786.

[2] Esta idea de comunidad de seguridad puede divergir de la que habitualmente emplean los expertos en temas de seguridad. Aquí entendemos que en un espacio geográfico determinado los intercambios de bienes energéticos pueden ser la base para la constitución de una comunidad de seguridad, que se crea a partir de la integración voluntaria de sus miembros.

[3] El punto de vista de este escrito es “desde España”, puesto que entendemos que este es el enfoque del Grupo de trabajo sobre Geopolítica de la energía: vista y analizada desde España. Por ello, en las páginas que siguen fundamentalmente haremos referencia a las consecuencias para España, a las posibilidades de España, etc.

[4] Entre estas condiciones contamos tanto la cuestión trascendental de las interconexiones con Europa como la cuestión, no menos importante, de la creación de infraestructuras de almacenamiento, licuefacción y generación en la ribera sur del Mediterráneo.

[5] A efectos de este trabajo, entendemos que, energéticamente, el Magreb está formado por los cinco países del Magreb (Mauritania, Argelia, Marruecos, Túnez y Libia) más Egipto. Creemos que en términos de relaciones energéticas con España es cómo debemos entender el Magreb. A partir de ahora, cuando nos refiramos al Magreb en el texto, incluiremos a los seis países.

[6] Paul Isbell, La dependencia energética y los intereses de España, ARI nº 32/2006, Real Instituto Elcano, y Gonzalo Escribano, Seguridad energética: concepto, escenarios e implicaciones para España, DT nºº 33/2006, Real Instituto Elcano.

[7] Op. Cit. Escribano, Cuadro 5

[8] Op. Cit. Escribano, Cuadro 6

[9] La clasificación que presentamos en este gráfico se basa en una media del peso de cada uno de estos países en términos de las reservas mundiales de petróleo y su producción en el año 2005. Proponemos esta media, ya que de forma muy “sencilla” permite valorar la capacidad petrolífera de los países en términos presentes y futuros. Baste un par de ejemplos para entender esta idea. Iraq con la producción actual se encontraría en un término medio, pero debido al potencial de sus reservas su clasificación mejora sensiblemente; el caso contrario es el de Noruega, gran productor, pero con reservas mucho menores.

[10] Para expresar esta idea se suele hablar del great pool petrolífero.

[11] Los criterios de realización de esta clasificación son análogos a los del caso del petróleo, pero en términos de reservas y producción de gas.

[12] Entendemos como Estado productor aquel que considera la exportación de petróleo o gas como el instrumento privilegiado para la obtención de la renta nacional. Es decir, aquel que decide sobre las cantidades exportadas en función de criterios político-nacionales. Este no parece ser el escenario actual para Argelia. El fin del nacionalismo energético argelino y, por ende, de su “Estado productor” queda justificado en Aurèlia Mañé, La economía política del sector de los hidrocarburos en Argelia: elementos estructurales y cambios recientes, Claves de la Economía mundial, ICEX, 2006.

[13] En el año 2004, el 22% de las exportaciones de gas natural provenientes de Argelia se dirigieron hacia España, mientras que el porcentaje de GNL fue incluso un poco mayor. Después de Italia, España es el principal cliente del gas argelino (véase Sonatrach, Commercialisation de gas et dévelopement à l’international, diciembre de 2004).

[14] Recordamos que en este apartado sólo hablamos de relaciones energéticas entre países, por ello aquí nos referimos exclusivamente a interdependencia entre un país que depende de unas importaciones de energía primaria y un país que depende de los ingresos de estas ventas.

[15] Para obtener este peso ponderado, elaboramos un índice sintético con valores comprendidos entre 1 y 0, donde 1 se corresponde con aquel país que en relación a los demás tiene más elementos cuantitativos de poder –de capacidad de influencia y negociación– en la escena hidrocarburífera internacional. En esta versión reducida del índice no incluimos ni las empresas de cada país ni los países de tránsito, pero para cada país tenemos en cuenta elementos tanto del lado de la oferta como de la demanda, como del consumo. Para cada país se valora el porcentaje de reservas de petróleo y de gas, de producción de petróleo y gas, de capacidad de refino y de consumo de petróleo y gas mundial. Posteriormente, para cada uno de los países, la media de estos valores se pondera en función de su dependencia de las importaciones de bienes energéticos y de su dependencia de los ingresos de exportación de crudo y gas.

[16] Por otra parte, en otro documento ya argumentábamos que no parecía que existiera un retorno hacia el nacionalismo energético en el caso argelino. Véase Aurèlia Mañé, Argelia ¿retorno al nacionalismo energético?, ARI nº 102/2006, Real Instituto Elcano.

[17] En los últimos meses se han producido varios cambios en las participaciones de este gasoducto. En la actualidad, si se mantiene la cesión anunciada a Gas Natural, las participaciones son las siguientes: Cepsa (20%), Iberdrola (20%), Endesa (12%), Gaz de France (12%), Gas Natural (10%) y Sonatrach (26%).

[18] Fuera del ámbito energético, hay que tener también en cuenta que estos países dependen comercialmente de los países de la Unión Europea. En el caso del Magreb, un 70% de lo que exportan e importan tiene como destino y origen la UE. Ello es un elemento adicional al considerar la citada relación de interdependencia.

[19] Según Repsol YPF. Adoptamos esta cifra, ya que nos parece más acorde con lo que las principales operadoras españolas petrolíferas (Repsol YPF y Cepsa) declaran en sus informes anuales; a pesar de ello, esta cifra es superior a la que establece el Boletín Estadístico de Hidrocarburos del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio español.

[20] A partir de estimaciones de los anuarios o equivalentes, podríamos cifrar esta reexportación en un escaso 10% en el caso de Repsol YPF y en un 50% en el de Cepsa.

[21] Para más información sobre esta cuestión véase Álvaro Racero Baena, conclusiones del grupo de trabajo sobre New Oil Upstream and the Development of Refining del III Foro de Energía Euromediterráneo, 2007.

[22] Véase la Tabla “Líbia” en el Anexo.

[23] El hecho del great pool, con una creciente transnacionalización empresarial energética, todavía refuerza más la desaparición de los mercados regionales.

[24] Los porcentajes concretos se pueden encontrar en Isbell, op. cit., Tabla 3.

[25] Estos porcentajes se han obtenido contabilizando el tamaño, el origen y destino de la relación de buques que cada año proporciona Enagas. Esta forma de cálculo hace que estas cifras deban tomarse como orientativas.

[26] Si se mantiene la tendencia actual, la excepción podría ser la franja que va desde el País Vasco hasta Cartagena, ya que con la actual red en esta zona –por depender de las plantas de Bilbao y Cartagena y, en el caso del País Vasco, de la inteconexión de Larrau– el suministro tiene orígenes distintos.

[27] Sobre los índices de dependencia geográfica véase Escribano, op. cit.

[28] Por ejemplo, en la actualidad Unión Fenosa depende un 58,9% del suministro de gas proveniente de Egipto. Gracias a la firma, en junio del 2006, de un acuerdo para el desarrollo de un segundo tren de licuado en Damietta, Egipto, este porcentaje podría aumentar. Véase la Tabla “Egipto” en el Anexo.

[29] Escribano, op. cit.

[30] Véanse las Tablas en el Anexo.

[31] Es difícil valorar la futura influencia de Libia en el panorama energético mediterráneo, ya que es un país muy cerrado y en el que la presencia española se centra fundamentalmente en el upstream petrolífero. Véase la Tabla “Libia” en el Anexo.

[32] Ahonda en esta idea el comentario de Manuel Valencia, que apunta la hipótesis de que si el control de Endesa hubiera sido tomado por E.on, esta última hubiera utilizado a Argelia para diversificar el suministro de gas en Europa. Con ello, España sería un lugar de paso del gas hacia Europa, aunque lo contrario –la llegada de gas procedente de Europa– no esté nada claro.

[33] Véase Antonio González-Adalid, El gas natural en la cuenca Mediterránea: España como país de tránsito, Palma de Mallorca, 2/XII/2006.

[34] Véase Escribano (2006).

[35] Véase Abdenaour Keramane y Pablo Benavides, “Conclusiones del Grupo de Trabajo III”, III Foro Euromediterráneo de la Energía, diciembre de 2006.

[36] En este sentido, podría ser interesante analizar algunas de las similitudes o diferencias con el caso de Turquía, que como ya hemos argumentado tiene todas las características para convertirse en un país de transito en el contexto geo-energético paneuropeo.

[37] Como ya se ha comentado en la introducción de este escrito, nos limitaremos a explorar las relaciones entre las empresas españolas y España.

[38] Este tema ya fue tratado en Mañé, op. cit. Por ello, aquí mostraremos parte de la información de ese ARI y la ampliaremos.

[39] Existen numerosos proyectos y si la información es correcta, uno de los objetivos de la visita del Rey Juan Carlos a Argelia (13 de marzo de 2007) fue el de mediar para que las demandas de Iberdrola y Endesa de construcción de una central eléctrica en Argelia, vinculada al proyecto de cable eléctrico submarino, lleguen a buen puerto.

[40] Véase la Tabla “Egipto” en el Anexo.

[41] En el caso marroquí, si se consolidan las alianzas actuales, podría ser que las empresas españolas lo vieran como mercado potencial. Falta por ver si este país se convierte en el eje de una estrategia hispano-magrebí más amplia.

[42] Estas empresas tienen un comportamiento más propio del patrón “tradicional” de empresa que sólo tiene alianzas con las empresas locales en la fase de extracción, pero ninguna en las fases posteriores. Por otra parte, estas alianzas extractoras entran más en una lógica de alianzas mundiales que regionales. Muestra de ello es que los socios de estas dos empresas en sus actividades de exploración y desarrollo son empresas foráneas. Sin embargo, parece haber alguna novedad en este patrón, puesto que ambas compañías empiezan a desarrollas alianzas en el ámbito de la comercialización de bienes derivados en Argelia y Marruecos. Esto podría ser indicativo de un nuevo tipo de alianzas hispano-magrebíes, aunque no está claro cómo ello beneficiaría a España, ya que en este caso los países del Magreb pasarían a ser los “consumidores” de los bienes producidos.

[43] Este tipo de proyecto pionero –y vital para el suministro de gas a España– podría quedarse “parado” si no se establecen interconexiones europeas. En la actualidad presenta tres problemas mayores: “la competencia” de Medgaz, –con cuyos socios Sonatrach está haciendo alianzas en el downstream–, la apuesta por el GNL y su paso por Marruecos.

[44] Esta cuestión plantea el interrogante, expresado por Jorge Segrelles, de ¿cuál debe ser la relación con una empresa que es, al mismo tiempo, suministradora “aguas abajo” y competidora en la venta en el mercado español o europeo? En este sentido, todos los miembros del grupo de trabajo apuntaron hacia la necesidad de establecer unas reglas del juego muy claras.

[45] Esta reflexión proviene de un comentario de Augusto Soto, que apuntaba hacia un posible eje energético Berlín-Moscú.

[46] Esta reflexión volvió a salir al discutir este trabajo de la boca de José María Marín, al afirmar que “el tubo es privado y no tiene porqué coincidir con intereses públicos, especialmente cuando nos hallamos frente a accionariados extranjeros”.

[47] De hecho, en la actualidad, ya se ha producido algún incidente con el gas que pasa por Marruecos, por desavenencias entre este país y Argelia.

[48] Aunque la experiencia de las relaciones energéticas con Argelia indique lo contrario, ante el surgimiento de grupos ubicados en Argelia integrados en la red de al-Qaeda, llevó a varias personas del grupo de trabajo (Fidel Sandagorta, Félix Arteaga y Augusto Soto) a plantear esta opción.

LA POLÍTICA DEL MIEDO: ANTITERRORISMO Y DEMOCRACIA AUSTRALIANA


David Wright-Neville

Introducción

El enfoque dado por Australia a la lucha contra el terrorismo ha ido evolucionando en diversas fases, cada una de ellas tras grandes atentados terroristas en el exterior. Este patrón de endurecimiento incremental de las competencias coercitivas del Estado resulta importante porque subraya el carácter reactivo del enfoque del Gobierno de Howard con respecto al contraterrorismo. Al carecer de una estrategia de gestión del terrorismo a largo plazo, las políticas australianas en materia antiterrorista han sido poco sistemáticas; cada bloque de reformas legales ha sido introducido en el ambiente de confusión posterior a los atentados del 11-S, de Bali, de Madrid y, más recientemente, los ataques contra los transportes públicos de Londres en julio de 2005.

No es ocasión de documentar en detalle la compleja naturaleza de estas reformas; basta señalar que la mayor parte de ellas se han centrado en ampliar las competencias de lucha antiterrorista de la agencia nacional de inteligencia, la Organización Australiana de Seguridad e Inteligencia (Australian Security Intelligence Organisation, ASIO), y de la Policía Federal Australiana (Australian Federal Police, AFP).[1] Hasta el 11-S, ninguno de estos organismos tenía experiencia significativa en materia de terrorismo, aunque como parte de sus obligaciones en el período previo a los Juegos Olímpicos de Sydney de 2000 la ASIO adquirió sustancialmente más experiencia en este tema que la AFP. Aun así, son los dos organismos que más provecho han sacado de las reformas legislativas: ambos se han beneficiado de un aumento superior a 8.000 millones de dólares australianos en el gasto total en servicios de inteligencia y han recibido un amplio abanico de nuevas competencias de investigación y de detención, criticadas por los grupos pro derechos civiles y los profesionales del Derecho por considerar que constituyen un ataque contra los principios fundamentales de defensa de los derechos humanos.[2]

En concreto, el uso desproporcionado de este aumento de competencias de vigilancia e interrogatorio contra la población musulmana en Australia, relativamente pequeña (aproximadamente 400.000 individuos, de una población total de alrededor de 20 millones) ha empezado a hacer mella en la experiencia australiana como sociedad multicultural, por lo demás armoniosa.

Antecedentes

Durante la mayor parte de sus dos siglos de historia como sociedad predominantemente europea, Australia había venido disfrutando de un entorno político notablemente exento de violencia terrorista. Más allá de un pequeño número de incidentes aislados, el atentado terrorista más importante sufrido por Australia entre 1788 (fecha en que comenzó el asentamiento europeo) y 2001 fue el estallido de una bomba en el exterior del hotel Hilton de Sydney en 1978, que causó la muerte de dos civiles y un oficial de policía. Aunque nunca se encontró a los autores del atentado, las conjeturas siguen centrándose en torno a grupos contrarios al Gobierno de la India, cuyo primer ministro, Morarji Desai, se encontraba alojado en el hotel en aquel momento junto con otros dirigentes de países de la Commonwealth de la región Asia-Pacífico.[3]

Aparte del atentado del hotel Hilton, durante la mayor parte de su historia, los australianos blancos han considerado el terrorismo un fenómeno ajeno a ellos, resultado de luchas revolucionarias o anticoloniales en el mundo en vías de desarrollo o de sangrientas rivalidades internas de carácter étnico y religioso persistentes en la vieja Europa. Se daba por supuesto que, al emigrar a Australia, las personas procedentes de esas agitadas partes del mundo dejaban atrás, en la frontera, su ira y su hostilidad. La idea que tenía la población australiana era que la mezcla de aislamiento de los puntos conflictivos del mundo y la relación amistosa entre los distintos elementos culturales de su sociedad conseguían librar a Australia de los tipos de ideologías extremistas que alimentaban el terrorismo. Aun así, esto no quiere decir que los australianos no teman al mundo exterior; tras la fachada de la cultura popular australiana late desde hace mucho tiempo una profunda sensación de inquietud y vulnerabilidad estratégica como consecuencia de la enorme distancia que separa el continente meridional de sus raíces culturales y políticas en el Atlántico septentrional.[4] De hecho, una de las profundas consecuencias de los atentados del 11-S para la sociedad y la democracia australianas es el grado en que los acontecimientos de aquel día, que causaron la muerte de 22 australianos, volvieron a sacar a la superficie de la política australiana ese temor subterráneo.

Dicho esto, de aquel contexto han surgido algunas reformas positivas que han equipado mejor a las agencias de seguridad e inteligencia australianas para hacer frente a la amenaza terrorista tanto a nivel nacional como internacional. Especialmente prometedora ha resultado la iniciativa del Gobierno de Howard de establecer el Comité Nacional de Lucha contra el Terrorismo (National Counter Terrorism Committee, NCTC), un órgano federal que reúne a altos cargos de los departamentos de policía dedicados a la seguridad nacional y estatal (en particular el Departamento del Primer Ministro y su Gabinete y los respectivos departamentos a nivel estatal del Primer Ministro y su Gabinete) y a altos cargos de las agencias de inteligencia australianas y las fuerzas de policía estatales y federales. El resultado ha sido el primer comité directivo auténticamente nacional en el que miembros de distintas competencias se reúnen para discutir una amplia variedad de cuestiones relativas a la lucha contra el terrorismo de forma que se reduzca el riesgo de que las distintas agencias persigan objetivos contrapuestos. El NCTC desempeña un papel fundamental en facilitar los intercambios de información entre los distintos niveles de las burocracias nacionales y estatales, contribuyendo así a forjar una cultura de consenso y coordinación de políticas que ha hecho más eficaz el enfoque dado por Australia a la lucha contra el terrorismo. De hecho, este nuevo espíritu de cooperación en el seno del NCTC es el que ha contribuido al satisfactorio establecimiento de fuerzas antiterroristas conjuntas en las que miembros de la policía federal y estatal y agentes del servicio de inteligencia australiano han llevado a cabo operaciones conjuntas que han logrado detectar y frustrar a tiempo diversos posibles atentados terroristas en las principales ciudades australianas. Además, auspiciados por el NCTC, los servicios de emergencia y de policía australianos han realizado ejercicios con miembros de las fuerzas armadas australianas en los que se han simulado atentados terroristas en los centros urbanos del país. Este enfoque otorgado a la planificación de la lucha contra el terrorismo, a nivel de todo el Gobierno, es única en la historia política de Australia.

Sin embargo, este impulso positivo generado por el NCTC se ve enturbiado por una profunda contradicción, no tanto con respecto al NCTC en sí como al enfoque dado al contraterrorismo por sus superiores políticos, el Gobierno de Howard. Tras esta contradicción subyacen dos presunciones de motivación política (aunque analíticamente cuestionables) consideradas axiomáticas por dicho Gobierno. La primera es que para proteger a la sociedad de la amenaza terrorista es necesaria una reducción de las libertades políticas y civiles. La segunda es que la amenaza terrorista actual es mayoritariamente una amenaza civilizacional que puede resumirse, sencillamente, como la decisión de algunos musulmanes de rendirse a las enseñanzas extremistas de sus líderes religiosos. De forma conjunta, estas dos presunciones han provocado un endurecimiento de las competencias del Estado australiano para permitirle entrometerse en la vida de los ciudadanos pero también para dirigir esas competencias contra una minoría de la población, los musulmanes australianos. A menos que sean sometidas a un control, las políticas inspiradas en esas presunciones amenazan con diluir la eficacia del NCTC al fomentar un clima social cada vez más receptivo a las ideologías extremistas. Y en caso de que esto se produzca, es probable que el riesgo planteado por la violencia terrorista dentro de Australia aumente hasta un nivel capaz de echar por tierra la capacidad de desarrollar iniciativas positivas, como el NCTC, para generar enfoques nuevos e innovadores destinados a combatir esa amenaza.

El terrorismo y las respuestas del Gobierno australiano

Un primer paso importante antes de emprender cualquier evaluación de la utilidad de las políticas de contraterrorismo es valorar el contexto en el que se han adoptado. En otras palabras, sin comprender el alcance y la naturaleza de la amenaza planteada resulta difícil llegar a algún juicio normativo acerca de la eficacia y la necesidad de las medidas introducidas por Canberra. En los párrafos que siguen ofrezco un breve estudio cronológico de acontecimientos terroristas recientes, tanto dentro como fuera de Australia, y hago comentarios acerca del modo en que esos incidentes concretos han influido en la configuración del contexto político más amplio y la naturaleza de las políticas de lucha contra el terrorismo introducidas por el Gobierno de Howard.

No resulta sorprendente que los acontecimientos del 11-S fueran los que hicieron que la lucha contra el terrorismo pasase de ser una cuestión secundaria de escasa relevancia política a ser la principal prioridad política de Canberra. Desde entonces, el Gobierno australiano ha introducido más de 50 documentos distintos de legislación nacional sobre asuntos relacionados, en su totalidad o parcialmente, con el terrorismo. Durante ese mismo período, los Gobiernos legalmente autónomos de los cinco estados de Australia y sus dos territorios con autogobierno han introducido también más de 40 textos legislativos distintos en esa misma línea, la mayoría de ellos destinados a armonizar las leyes antiterroristas federales y estatales. Considerando el conjunto más amplio de la historia política australiana, los cinco años posteriores a 2001 constituyen un período de extraordinaria actividad legislativa. Hasta ese momento, el último texto legislativo sobre asuntos relacionados con el terrorismo (y de forma muy indirecta además) había sido la Ley de Navegación Aérea (Air Navigation Act) aprobada por el Parlamento federal en 1991.

La ausencia de cualquier actividad relacionada con el terrorismo en los Parlamentos estatales y federales a finales del siglo pasado no sorprende en un país que apenas ha tenido experiencia directa de violencia terrorista. Lo que resulta más difícilmente explicable es cómo los académicos y responsables de la formulación de políticas de Australia no interpretaron los atentados de 1998 contra embajadas estadounidenses en Kenia y Tanzania y el atentado de 2000 contra el USS Cole como avisos de que estaba surgiendo una tendencia hacia una nueva forma de violencia terrorista mundialmente activa. En 1998 y 2000 la opinión imperante entre los círculos políticos australianos era que aquellos atentados formaban parte del tipo de atentados contra EEUU, en buena parte descoordinados, que habían venido produciéndose de forma esporádica desde los atentados de Hezbolá contra enclaves militares y diplomáticos estadounidenses en Beirut a principios de la década de 1980. Como en muchas otras partes del mundo, en Australia se prestó escasa atención a la importancia simbólica de aquellos atentados como marcadores del inicio de un fenómeno de mayor amplitud que pronto comenzaría a manifestarse en los EEUU continentales y en el sudeste asiático y que posteriormente tendría su respectiva manifestación también en la sociedad australiana.

El 11-S tuvo un efecto especialmente profundo en John Howard, que se encontraba en Washington de visita de Estado aquel día. Esto quedó claramente patente en su conducta, y reflejado a nivel político cuando Canberra invocó, por primera vez en casi 50 años, el pacto de defensa Australia-Nueva Zelanda-Estados Unidos (ANZUS) y Australia se comprometió a apoyar a EEUU en su lucha contra la amenaza que se había hecho patente aquel 11-S. Esto se vio seguido, en las semanas posteriores, por algunas enmiendas de leyes ya existentes redactadas apresuradamente y por nuevas iniciativas legislativas destinadas a mejorar la capacidad del Gobierno para contribuir a iniciativas más amplias de lucha contra el terrorismo a nivel internacional y garantizar que no se produjeran en territorio australiano atentados similares. Esas iniciativas quedaron finalmente plasmadas en diversos textos legislativos presentados ante el Parlamento a principios de 2002: la Ley de 2002 por la que se enmienda la legislación sobre seguridad (terrorismo) (Security Legislation Amendment (Terrorism) Act 2002), el Proyecto de Ley de 2002 por el que se enmienda la legislación relativa a la Organización Australiana de Seguridad e Inteligencia(terrorismo) (Australian Security Intelligence Organization Legislation Amendment (Terrorism) Bill 2002), la Ley de 2002 sobre represión de la financiación del terrorismo (Suppression of the Financing of Terrorism Act 2002), la Ley de 2002 por la que se enmienda la legislación sobre seguridad fronteriza (Border Security Legislation Amendment Act 2002), la Ley de 2002 por la que se enmienda el Código Penal (lucha contra amenazas falsas y otras medidas) (Criminal Code Amendment (Anti-hoax and Other Measures) Act 2002) y la Ley de 2002 por la que se enmienda el Código Penal (represión de los atentados terroristas cometidos con bombas) (Criminal Code Amendment (Suppression of Terrorist Bombings) Act 2002).

De ese paquete legislativo, los dos primeros proyectos de ley, el Proyecto de Ley de 2002 por el que se enmienda la legislación sobre seguridad (terrorismo) y el Proyecto de Ley de 2002 por el que se enmienda la legislación relativa a la Organización Australiana de Seguridad e Inteligencia(terrorismo) fueron los que sentaron las bases sobre las que se apoyarían posteriormente las iniciativas australianas de lucha contra el terrorismo. Esos dos documentos fueron también los que inspiraron las acusaciones generalizadas de que el Gobierno estaba usando el terrorismo como excusa para hacer retroceder algunos elementos fundamentales de la democracia australiana.

El Proyecto de Ley por el que se enmienda la legislación sobre seguridad (terrorismo)(“Proyecto de Ley sobre Terrorismo”) tipificó una serie de nuevos delitos en los que se preveía la cadena perpetua como castigo a actividades relacionadas con la planificación de actos de terrorismo o la participación en ellos. Se introdujeron penas distintas para nuevos delitos, como pertenecer a una organización considerada terrorista, recibir fondos de una organización considerada terrorista o proporcionar fondos a una organización considerada terrorista. El Gobierno terminó aprobando el proyecto de ley, pero antes el Partido Laborista, el principal partido de la oposición, se alió con una serie de partidos menores e independientes para exigir enmiendas importantes al mismo. En su versión original, el Proyecto de Ley sobre Terrorismo pretendía tipificar como delito toda actividad llevada a cabo “con la intención de promover una causa política, religiosa o ideológica” que en el proceso hubiera podido ocasionar daños o perjuicios indeterminados. Como señalaba uno de los expertos constitucionales más renombrados de Australia: “Esto podría haber llevado a que se dictasen cadenas perpetuas contra australianos (agricultores, sindicalistas, estudiantes, defensores del medio ambiente o incluso personas que realizan protestas en Internet) que hubieran participado en protestas civiles ilegales de escasa importancia”.[5] En su versión inicial, el Proyecto de Ley también habría concedido al Fiscal General (en el sistema australiano, ministro del Gobierno y miembro del Parlamento) autoridad prácticamente absoluta para proscribir a individuos u organizaciones considerados “terroristas”. Sin embargo, la versión modificada aprobada por el Parlamento contiene una definición mucho más rigurosa del concepto de terrorismo, que evitará que se consideren actos de terrorismo las faltas cometidas durante protestas civiles y que limitará el poder de proscribir organizaciones a los tribunales australianos fundamentalmente.

Aun así, el segundo Proyecto fue el que más preocupación suscitó. El Proyecto de Ley de 2002 por el que se enmienda la legislación relativa a la Organización Australiana de Seguridad e Inteligencia(terrorismo) (“Proyecto de Ley ASIO”) se diseñó para proporcionar base legal a una ampliación sustancial de las competencias de la agencia nacional de inteligencia australiana (ASIO) de forma que ésta pudiera emplear su autoridad para entrometerse más que nunca en las vidas de los australianos de a pie. Tal cual se redactó en un principio, el Proyecto de Ley habría conferido a las autoridades federales el derecho a detener, interrogar e incluso hacer desnudar para su registro a adultos y niños sospechosos de haber estado relacionados, consciente o inconscientemente, con individuos sospechosos de haber participado en actividades que puedan estar relacionadas con el terrorismo (aunque no se haya demostrado), o cuando sencillamente se considerase que dichas personas podían “ayudar de forma considerable” a los agentes federales a recabar información en relación con investigaciones sobre un posible delito terrorista.

El Proyecto de Ley también proponía eliminar el derecho a negarse a responder a una pregunta para evitar autoincriminarse o, en el caso de periodistas o académicos, para proteger a posibles fuentes de información, por muy benignas que éstas pudieran resultar. La negativa a responder a una pregunta en esas circunstancias habría supuesto una pena máxima de cinco años de prisión. Y aún así, el Proyecto de Ley incluía disposiciones aún más onerosas, que permitían la posibilidad de detener a individuos indefinidamente, sin presentar cargos contra ellos ni enjuiciarlos. Esas disposiciones habrían permitido a la ASIO tener detenidos a los sospechosos durante 48 horas, pero además aplicar luego prórrogas adicionales de 48 horas de forma ilimitada. La ASIO habría tenido además derecho a negar a los sospechosos, durante las primeras 48 horas de su detención, todo acceso a un abogado o incluso a negarles el derecho a avisar a un familiar o empleador de que habían sido detenidos. Como señalaba un observador: “El Proyecto de Ley ASIO no habría desentonado en antiguas dictaduras como la del General Pinochet en Chile”.[6]

En medio de esas críticas, el Proyecto de Ley ASIO no consiguió la aprobación del Senado australiano, donde el voto combinado del Partido Laborista en la oposición y de los partidos minoritarios bastó para que el Proyecto volviera a enviarse a los comités parlamentarios para ser estudiado con mayor detenimiento. Probablemente fue uno de esos comités, el Comité Parlamentario Conjunto encargado de las cuestiones de la Organización Australiana de Seguridad e Inteligencia (ASIO), el Servicio Secreto de Inteligencia Australiano (ASIS) y la Dirección de Asuntos de Defensa (DSD), el que se mostró más crítico con el Proyecto de Ley cuando, al entregar el informe al Parlamento, su presidente declaró que, en su primera versión, el Proyecto “debilitaría derechos legales clave y dañaría las libertades civiles que hacen de Australia una democracia destacada”.[7] El Comité remitió el Proyecto posteriormente al Comité de Asuntos Legales y Constitucionales del Senado, que a su vez, aunque se negó a emitir un juicio sobre el informe del Comité Parlamentario, cuestionó la constitucionalidad de elementos clave de las disposiciones del Proyecto de Ley, especialmente de las que proponían competencias de detención de no sospechosos y el uso de jueces de instrucción para emitir órdenes de interrogación.

Uno de los aspectos más significativos de la opinión del Comité Parlamentario Conjunto fue su unanimidad, reflejo de la inquietud provocada por los aspectos autoritarios del Proyecto de Ley, incluso entre las propias filas del Gobierno. Como consecuencia, Howard y su por aquel entonces fiscal general Daryl Williams acordaron modificar las disposiciones clave del Proyecto para eliminar algunos de sus aspectos más draconianos. La versión modificada del Proyecto de Ley ASIO consiguió finalmente ser aprobada en el Senado tras casi quince meses de profundas enmiendas desde que fuera presentado por primera vez al Parlamento por el Gobierno de Howard y tras haber desencadenado uno de los debates parlamentarios más enconados de la historia política reciente de Australia, en el cual tanto los partidarios como los detractores del Proyecto se acusaron unos a otros durante diferentes momentos de ser cómplices de cualquier acto de terrorismo que hubiera podido producirse en Australia mientras éste era examinado.

En su versión definitiva, el Proyecto de Ley ha constituido una reforma de ley aprobada por el Parlamento que autoriza a la ASIO a detener e interrogar a individuos sospechosos de haber estado involucrados, consciente o inconscientemente, en actividades relacionadas con el terrorismo siempre que esos individuos sean mayores de 16 años. La detención sólo podrá producirse después de que un juez haya emitido una orden a tal efecto. Toda persona detenida en virtud de esas disposiciones podrá ser retenida durante una semana pero sólo podrá ser interrogada durante un total máximo de 24 horas en ese período. Además, para interrogar a los sospechosos en esas condiciones será necesaria la presencia de un juez jubilado. Si transcurrido ese período no se han presentado cargos contra el individuo, éste deberá ser puesto en libertad, si bien la Ley también prevé la posibilidad de una nueva detención del individuo en caso de que se encuentren nuevas pruebas contra él y se obtenga una nueva orden de arresto. Los individuos detenidos por la ASIO en virtud de esa reforma tendrán derecho a un abogado, pero si los agentes de la ASIO consideran que el abogado en cuestión constituye un riesgo para la seguridad, podrá denegarse el acceso al mismo y obligarse al detenido a elegir a otro abogado distinto. Todos los interrogatorios llevados a cabo en virtud de esta reforma deberán grabarse en vídeo y podrán ser examinados por el Inspector General de Inteligencia, un agente manifiestamente independiente considerado responsable de la supervisión y evaluación del comportamiento del servicio de inteligencia australiano. Y lo que resulta quizá más importante, esta reforma contiene una cláusula de extinción que dispone que esas nuevas competencias quedarán revocadas en tres años a menos que el Parlamento apruebe otra nueva ley al respecto.

El acaloramiento político que se generó durante los últimos meses de debate sobre el Proyecto de Ley ASIO se vio avivado en parte por los trágicos acontecimientos acaecidos en Bali la noche del 12 de octubre de 2002. De hecho, aunque el 11-S afectó profundamente a la concepción australiana del terrorismo, probablemente fueran los atentados de Bali de 2002 los que causaron un mayor impacto. Desde hace más de una generación, la conciencia australiana ha considerado Bali un emblema de la incipiente cooperación con Asia. La isla indonesia ha suscitado el interés de millones de australianos, especialmente de los jóvenes, atraídos por sus playas de surf, la calidez de sus gentes y la oportunidad de sumergirse en la “cultura asiática” a tan sólo unas horas de avión de las metrópolis inequívocamente occidentales de las principales ciudades de Australia. Bali había pasado a ser un lugar profundamente arraigado en la cultura popular australiana y el pueblo balinés ocupaba un lugar especial en la psique nacional, no siempre tan abierta o receptiva con respecto a las culturas no europeas.

Por lo tanto, no resulta sorprendente que los atentados suicidas contra dos discotecas balinesas la noche del 12 de octubre de 2002, que acabaron con la vida de más de 200 personas (entre ellas 88 australianos), tuvieran un profundo impacto psicológico en los ciudadanos australianos y en quienes se encargan de formular las políticas en Australia. Aunque los atentados del 11-S habían hecho surgir entre los australianos el fantasma de un nuevo tipo de terrorismo, la tragedia de Bali acercó más a casa ese fenómeno. Con ese telón de fondo, el Gobierno adoptó medidas para introducir una segunda fase de reformas legislativas destinadas a reforzar las competencias estatales de lucha contra el terrorismo. La sensación de urgencia que rodeó esas iniciativas se vio alimentada en parte por la revelación de que el supuesto líder espiritual del grupo responsable de los atentados de Bali, el clérigo indonesio Abú Bakar Baasyir, había realizado previamente una serie de visitas a Australia, donde había predicado y celebrado reuniones con diversas comunidades indonesias en las principales ciudades australianas. A este acontecimiento le siguieron una serie de prominentes y poco acertados registros a australianos de ascendencia indonesia en Sydney y Perth. Sólo en Melbourne, donde la policía estatal se negó a que las autoridades federales coordinaran esos registros, esas operaciones se llevaron a cabo con un cierto grado de consideración a las sensibilidades culturales y comunitarias.

Los distintos modos en que se llevaron a cabo esos registros en diferentes ciudades importantes pusieron de relieve una diferencia sutil pero importante dentro de Australia. En términos de políticas de lucha antiterrorista, salvo una o dos excepciones notables, las autoridades estatales han sido las que históricamente han mostrado un enfoque más matizado a la hora de hacer frente a las sensibilidades culturales de las distintas comunidades en el contexto de la lucha contra el terrorismo. Y ése fue concretamente el caso en el estado australiano de Victoria, el segundo de mayor tamaño del país y el de mayor diversidad étnica, donde las autoridades estatales se han esforzado mucho por que el enfoque agresivo dado a la lucha contra el terrorismo por sus homólogos federales no dañe de forma inconsciente una larga tradición de armonía multicultural. Desde el principio, el Gobierno de Victoria se mostró consciente de la posibilidad de que la preocupación social desatada por el terrorismo pudiera provocar un aumento de las tensiones sociales y abonar el terreno a quienes fomentan el conflicto entre civilizaciones. Por ello, tras los atentados de Bali, se esforzó mucho por desarrollar una estrategia que disipase los temores de la opinión pública y evitase un deslizamiento potencialmente peligroso hacia una situación de vigilancia parapolicial pública de los australianos musulmanes. En ese sentido, la policía estatal desempeñó un papel fundamental, colaborando con sus homólogos de la burocracia para desarrollar un sofisticado abanico de iniciativas destinadas a proteger las dinámicas comunitarias de las emociones potencialmente destructivas desencadenadas por los atentados de Bali. No debería infravalorarse la importancia de esas iniciativas para mantener bajo control las tensiones internas. Como observó Meyers en su valoración de la respuesta inmediata de la Administración Bush a los atentados del 11-S:

“Como un virus, el terrorismo liberado en el ‘sistema’ puede causar amplios estragos sin necesidad de mayores aportaciones… Osama bin Laden se percató de la ley de la gravedad política: aprovechar las consecuencias no buscadas de una acción. Usa ‘su’ tecnología y sistemas de transporte para derribar un par de imponentes edificios, y cuenta con la consiguiente reacción estadounidense para hacer el resto. Bin Laden predijo que su acción tendría un efecto dominó en el contexto más amplio de la cultura política estadounidense, produciendo una crisis no sólo económica, sino también política”.[8]

En otras palabras, varios de los Gobiernos estatales se percataron pronto de la posibilidad de que los atentados terroristas de Bali exacerbaran las tensiones sociales que ya habían suscitado el 11-S. De no controlarse, esas tensiones amenazaban con jugar a favor de los terroristas, generando sospechas y hostilidad hacia las comunidades musulmanas, creando escisiones sociales y una sensación poco saludable de distanciamiento entre esos distintos grupos étnicos y religiosos y la gran mayoría de la población. Se consideró que la aparición de divisiones de ese tipo podía, en un momento dado, alimentar sentimientos de alienación y victimización entre los musulmanes, creando un entorno en el que a los extremistas les resultase más fácil ocultarse.

Por desgracia, el Gobierno federal y un puñado de Gobiernos estatales, especialmente el de Nueva Gales del Sur, donde el enfoque de su líder, Bob Carr, a la lucha contra el terrorismo pronto adquirió tintes de conflicto cultural, carecieron claramente de esa visión de futuro. Como ya se ha mencionado anteriormente, el Gobierno de Howard respondió a los atentados de Bali con un nuevo paquete de reformas legales y adoptando un discurso de lucha contra el terrorismo de carácter cada vez más civilizacional y en el que los musulmanes en general y el islam como religión se presentaron como fuente de peligro.

En términos de legislación, Howard respondió a los atentados de Bali introduciendo mayores modificaciones a la Ley de la Organización Australiana de Seguridad e Inteligencia para aumentar el período durante el que pueden ser interrogados los sospechosos, de las antiguas 24 hasta 48 horas en casos en los que se necesite un intérprete. Otras medidas adicionales fueron tipificar un nuevo delito, penado con cinco años de cárcel: ninguna persona detenida para ser interrogada sobre cuestiones relacionadas con el terrorismo podrá revelar, durante los dos años siguientes, información acerca de las circunstancias de su detención y de la naturaleza del interrogatorio si con ello puede desvelar detalles operativos del caso en cuestión.

Como era más o menos de esperar, los atentados del 11 de marzo en Madrid reabrieron el debate en Australia e hicieron que el Gobierno de Howard introdujera un nuevo paquete de reformas. En aquella ocasión, el Gobierno tuvo que enfrentarse a una menor resistencia de la oposición y la opinión publica, ya que la determinación de ambos grupos a oponerse a derogaciones excesivas de las libertades civiles en nombre de la seguridad pública parecía ir desvaneciéndose ante la continuidad de la violencia terrorista en otras partes del mundo.

De la nueva legislación que se presentó al Parlamento tras los atentados de Madrid, el documento más importante fue el Proyecto de Ley Antiterrorista nº 2 de 2005 (Anti-Terrorism Bill 2005 (No.2)), presentado en junio de 2004, por el que se enmendaban tanto la Ley del Código Penal de 1995 (Criminal Code Act 1995), para tipificar un nuevo delito relativo a la asociación con organizaciones terroristas, como la Ley de Decisiones Administrativas (Control Judicial) de 1977 (Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977), para que las decisiones tomadas por el Fiscal General por razones de seguridad quedaran exentas del control judicial exigido por la legislación original. Otra importante iniciativa legislativa fue el Proyecto de Ley nº 2 de 2004 por el que se enmendaba la legislación penal (delitos de telecomunicaciones y otras medidas) (Crimes Legislation Amendment (Telecommunications Offences and Other Measures) (No. 2) Bill 2004), presentado a finales de 2004 y por el cual se modificaba el Código Penal para incluir nuevos delitos como hacer uso de servicios de telecomunicaciones para realizar amenazas en falso (castigado con una pena máxima de 10 años de prisión) o hacer uso de un servicio en una forma que “personas razonables pudieran considerar amenazante, acosadora o agresiva” (castigado con una pena máxima de tres años de prisión). Resulta importante que, en virtud de esa legislación, el Estado no tiene que demostrar el propósito del acusado, en el sentido de que todo lo que hace falta para condenar a alguien es que la acusación demuestre una intención de acosar, amenazar o agredir o que la víctima se sintiera amenaza, acosada o agredida.

De forma conjunta, estos textos legislativos siguieron dotando de autoridad legal a la opinión gubernamental de que la resistencia de los grupos terroristas de todo el mundo se debe en parte a su capacidad para explotar las libertades inherentes a una democracia abierta. Y lo que es más importante, cada atentado terrorista importante desencadenó una nueva oleada de enmiendas legislativas para bloquear o limitar el acceso a libertades específicas, o para aumentar la capacidad del Estado para emprender medidas punitivas contra los autores de actividades sospechosas sin tener que someter sus decisiones a un control judicial o un debate público.

Aun así, los atentados de Londres del 7 de julio de 2005 tuvieron un efecto especialmente importante en las tradiciones democráticas de Australia. Al igual que Bali, el Reino Unido ocupa desde hace mucho tiempo un lugar importante en la cultura popular australiana, debido sobre todo al origen británico de muchos australianos, pero también a la presencia en Londres de miles de jóvenes y expatriados de ese país. Así, aunque durante los atentados del 7 de julio sólo hubo una víctima australiana, los acontecimientos de aquel día afectaron profundamente a la sociedad del país y llevaron al primer ministro a poner en marcha un examen de las iniciativas australianas de lucha contra el terrorismo hasta ese momento. Como resultado de ese examen surgieron aún más propuestas para conferir al Estado competencias hasta entonces sin precedentes en la historia democrática australiana.

Entre esas nuevas iniciativas, una de las más polémicas fue la propuesta de llevar a cabo detenciones y arrestos domiciliarios de carácter preventivo; ambas posibilidades se incluyeron en el Proyecto de Ley Antiterrorista de 2005 aprobado por el Parlamento en diciembre de 2005. Desde la Segunda Guerra Mundial, el Estado australiano nunca había tenido a su disposición tanto poder. En virtud del Proyecto de Ley, un individuo puede ser retenido sin presentarse cargos contra él durante un período de hasta 48 horas si existe información que sugiera que éste puede estar involucrado en actividades terroristas o si se encuentra en su poder algún artículo (o “cosa”) que pueda vincularse a la preparación de un atentado terrorista; en el segundo caso, se puede incluir algo tan inocuo como un horario de trenes o autobuses o un callejero.[9] Este Proyecto también concede al Gobierno la facultad de solicitar órdenes de control para permitir que un individuo sea sometido a arresto domiciliario, una situación que puede prolongarse indefinidamente mediante solicitudes para ampliar el período de detención cada doce meses. El Proyecto de Ley también permite al Estado solicitar órdenes para obligar a un sospechoso a llevar encima dispositivos de seguimiento, prohibirle usar el teléfono o Internet o incluso impedirles trabajar.

Aun así, las leyes que suscitaron un debate más acalorado fueron las nuevas leyes sobre sedición. En virtud de las disposiciones de la revisión más reciente de la Ley Antiterrorista, ahora existen múltiples delitos como el suministro de “asistencia de cualquier tipo” al enemigo, un concepto tan ambiguamente definido que hace que ahora puedan perseguirse todo un abanico de posibles actividades con una pena máxima de prisión de siete años (partiendo de un mínimo de tres). Además, en asociación con estos posibles delitos, la Ley Antiterrorista reduce la carga de la prueba en el sentido de que hace que la responsabilidad de tener que rebatir los cargos recaiga en el acusado, una defensa que al mismo tiempo se ve limitada al reducirse el número de exoneraciones por “buena fe”.

Una segunda consecuencia de las modificaciones introducidas tras los atentados de Londres es una mayor capacidad para prohibir “asociaciones ilegales”, una iniciativa que, según los abogados australianos pro derechos humanos, constituye una grave restricción del derecho de libre asociación. Las modificaciones confieren al Fiscal General el derecho a prohibir cualquier organización que muestre “intenciones sediciosas”, un concepto de nuevo vagamente definido puesto que para que se considere que existe semejante intención no es necesario que se propugne el uso de la fuerza o la violencia, sino que puede bastar con cualquier acción considerada “grave” por el Gobierno. En esos casos se ha eliminado por completo la “buena fe” como posible defensa. Esto podría aplicarse a cualquier periodista o editor que informe acerca de las opiniones de una organización declarada ilegal, caso en el que al acusado se le niega toda defensa. En su análisis de esta ley, el Consejo Jurídico de Australia (Law Council of Australia) señaló lo siguiente:

“Las restricciones a la comunicación impuestas por las nuevas leyes sobre sedición no guardan relación con el problema real de la amenaza de actos de terrorismo y resultan injustificadas e innecesarias. Resulta muy poco probable que medidas que tienen el efecto de limitar la libertad de expresión vayan a reducir la comisión de atentados terroristas... En base a esas consideraciones de derechos humanos, el Consejo Jurídico es de la opinión de que las nuevas leyes sobre sedición amplían inadecuadamente leyes anteriores sobre sedición interfiriendo innecesariamente en la libertad de palabra y de expresión. El Consejo considera que esas modificaciones ponen en peligro la libertad de palabra y de expresión y que son innecesarias”.[10]

¿Propagando el problema?

Tras casi cinco años de hiperactividad legislativa y el extraordinario abanico de competencias que esa hiperactividad ha conferido a los servicios policiales y de inteligencia de Australia, resulta lógico preguntarse si esa limitación de los derechos civiles se ha traducido en una mayor seguridad en el país.

Los partidarios del enfoque adoptado por el Gobierno sostienen que esas nuevas competencias han resultado fundamentales para permitir a las autoridades identificar y llevar ante la justicia a una serie de individuos que planeaban cometer atentados terroristas, fundamentalmente en las dos mayores ciudades de Australia, Melbourne y Sydney. Sin embargo, cabe recordar que, a nivel interno, el riesgo de atentados terroristas originados en el interior de Australia tan sólo ha surgido recientemente, sobre todo a partir de 2003. El descubrimiento de que una serie de ciudadanos australianos tenían planeado cometer atentados sugiere que Australia, como otras partes del mundo occidental, no es inmune a la propagación de lo que Burke ha denominado “al-Qaedismo, una ideología radical internacionalista, apoyada en una retórica antioccidental, antisionista y antisemita que ha sido adoptada por muy diversos grupos e individuos, muchos de los cuales poco tienen ya que ver con Bin Laden o su círculo cercano”.[11]

Diversos ejemplos recientes sirven para poner de manifiesto la naturaleza del fenómeno tal y como está evolucionando actualmente en Australia. El primer ejemplo tiene que ver con un arquitecto de 36 años nacido en Pakistán, Faheem Khalid Lodi, que en agosto de 2006 fue condenado por el Tribunal Supremo de Nueva Gales del Sur a 20 años de prisión por planear volar una importante red eléctrica nacional. Tras investigar la vida de Lodhi en Australia, los investigadores llegaron a la conclusión de que su giro hacia el extremismo se produjo poco después de su matrimonio concertado en 1999. De hecho, según su propio testimonio, Lodhi empezó a sentir en torno a aquella época que necesitaba dotar de una mayor estructura a la forma en que practicaba su religión, que hasta entonces había sido más –en sus propias palabras– “laissez-faire”.[12] Lodhi comenzó a acudir a la mezquita con mayor regularidad tanto en Sydney como en sus viajes semirregulares a Pakistán para visitar a su familia. Sin embargo, a partir de 2002-2003 parece que empezó a involucrarse en el Lashkar-e-Taiba en Pakistán. Los fiscales australianos sostienen que trabajó como facilitador, ayudando a personas que deseaban asistir a los campos de entrenamiento del grupo.

A su regreso a Australia en 2003, Lodhi inventó un abanico enrevesado pero poco hábil de direcciones y nombres falsos para teléfonos móviles, compró mapas de la red eléctrica y trató de descargar imágenes de satélite de instalaciones militares australianas. También empezó a hacer averiguaciones entre las empresas químicas acerca de materiales que podrían usarse en la fabricación de bombas. Los fiscales presentaron como prueba contra Lodhi dos artículos que se encontraron en su poder: un manual de 15 páginas escrito a mano en urdu acerca de cómo fabricar artefactos explosivos y un CD-ROM que se describió como una “biblioteca virtual” de información yihadista que justificaba la violencia y los atentados suicidas.

No obstante, fue la relación de Lodhi con el supuesto terrorista Willie Brigitte, detenido actualmente en Francia, lo que más preocupó a las autoridades. Lodhi había conocido a Brigitte en el aeropuerto de Sydney, cuando presuntamente éste segundo viajó a Australia desde Francia para planear atentados terroristas allí. Uno de los principales fiscales antiterroristas franceses, Jean-Louis Bruguière, reveló que Brigitte también colaboraba con Lashkar-e-Taiba, que, según él, estaba planeando un “atentado a gran escala en Australia”, posiblemente con la ayuda de un experto checheno en explosivos.[13] Dado que ese grupo rara vez había actuado fuera de la parte de Cachemira controlada por la India, alejándose de hecho tan sólo hasta Nueva Delhi, donde en 2004 participó en los atentados contra el Parlamento indio, dicha afirmación fue recibida con incredulidad por algunos de los círculos australianos de lucha contra el terrorismo. La opinión alternativa de que el plan era parte de un programa más amplio vinculado con al-Qaeda no ha sido verificada tampoco.

La naturaleza exacta de la relación entre Lodhi y Brigitte y la finalidad de la visita de este último a Australia siguen siendo un misterio, pero puesto que Lodhi fue condenado en virtud de las nuevas disposiciones legislativas en materia de terrorismo de la Commonwealth Crimes Act descritas anteriormente, su estancia en prisión será sustancialmente distinta a la de los presos comunes. Lodhi pasará entre 22 y 23 horas encerrado en su celda, donde será vigilado constantemente por cámaras de televisión de circuito cerrado. Será trasladado a una nueva celda cada dos semanas y su celda se registrará a diario. Deberá comer solo y todas las visitas de familiares se realizarán de forma que los guardias de la prisión puedan escucharlas y serán grabadas en vídeo.

Quizá el signo más ominoso del alcance de la posible propagación de la ideología yihadista en Australia fuesen una serie de registros de gran prominencia llevados a cabo en los estados orientales del país a finales de 2005. Tras una prolongada investigación de más de un año (bajo el nombre en clave de “Operación Pendennis”), más de 500 agentes de una fuerza conjunta compuesta por policía federal y estatal y agentes de la ASIO detuvieron a un total de 17 hombres sospechosos de planear y preparar atentados terroristas en Melbourne y Sydney. Investigaciones posteriores pronto ampliaron el número de detenidos a 22.

En el momento de redactarse este documento se había dictado un auto de procesamiento contra la mayoría de los acusados para juzgarlos en los tribunales supremos de Victoria y Nueva Gales del Sur, pero puesto que aún no han comenzado los juicios se sabe muy poco de los detenidos. Basándonos en lo poco que se ha divulgado, parece que el grupo se centraba en torno a un clérigo islamista nacido en Argelia, Abdul Nacer Benbrika, que en un momento dado habría exhortado a uno de sus acólitos a emular en Australia los atentados perpetrados en Madrid el 11 de marzo de 2004.[14] Salvo una o dos excepciones, la mayor parte de los detenidos eran musulmanes nacidos en Australia de ascendencia libanesa, o jóvenes nacidos en el Líbano y que posteriormente habían emigrado a Australia durante su infancia. Una de las excepciones era un joven nacido en Australia de ascendencia anglo-celta, Shane Kent, que se había convertido al islam y que, junto con varios otros individuos nacidos en Australia y convertidos posteriormente al islamismo, incluidos algunos de los detenidos durante la Operación Pendennis y otros individuos acusados como resultado de investigaciones adicionales, pasó algún tiempo recibiendo instrucción en el campo de entrenamiento de Al Faruq, en Afganistán.

Una dinámica peligrosa

Más recientemente, otro individuo que suscitó atención, y el primero al que se aplicaron las controvertidas órdenes de control introducidas a principios de 2006, fue Jack Thomas. Otro australiano convertido al islamismo, Thomas (a quien los medios sensacionalistas australianos han bautizado como “Jack el Yihadista”) fue detenido en Pakistán en 2002 e interrogado por las autoridades paquistaníes antes de permitir que la policía federal australiana lo interrogara. Durante ese interrogatorio, Thomas admitió que en 2001 había recibido formación en el campo de entrenamiento de Al Faruq, en Afganistán, después de lo cual recibió dinero (aproximadamente 5.000 dólares australianos, o 3.000 euros) de fuentes de al-Qaeda, el único delito del que, en última instancia, fue considerado culpable por el Tribunal Supremo de Victoria. No obstante, aún más interesante para las autoridades resulta la relación de Thomas con su mujer Maryati Idris, nacida en Indonesia, que era amiga personal de la mujer de Abú Bakar Baasyir, líder espiritual de la Yemaa Islamiya, con quien Thomas se casó tras un noviazgo de tan sólo 24 horas. Tal y como ha documentado también el Grupo Internacional de Crisis (GIC), los matrimonios concertados entre miembros de un mismo grupo han sido una herramienta comúnmente empleada por la Yemaa Islamiya para consolidar su red mediante vínculos familiares y de parentesco.[15] Aun así, el autor del informe del GIC, Sidney Jones, señala que no existen pruebas de que Thomas o su mujer tuvieran alguna conexión con las altas esferas de la Yemaa Islamiya.[16] Extraditado de vuelta a Australia, Thomas fue acusado y se dictó un auto de procesamiento para que fuera juzgado en el Tribunal Supremo de su estado natal de Victoria. Sin embargo, la cuestión no terminó ahí. Thomas solicitó al Tribunal de Apelación de Victoria que examinase la sentencia, y en agosto de 2006 esa sentencia fue revocada sobre la base de que las pruebas presentadas por la policía federal en el caso contra Thomas se habían obtenido de forma ilegal, al haberle negado los agentes de la policía federal la presencia de un abogado en el momento de su interrogatorio.

El fallo del Tribunal de Apelación, que confirmó el principio de que deben respetarse las debidas garantías procesales en todos los procesamientos por actos de terrorismo, suscitó duras críticas por parte del Gobierno y exaltó los ánimos de la prensa. Diversas personalidades tacharon al Tribunal de irresponsable, y otras sugirieron que el historial de su presidente como destacado defensor de las libertades civiles había influido en su fallo y que debería abstenerse de participar en juicios similares en el futuro. Entretanto, el propio Thomas, que nunca pasó de ser un actor secundario en Afganistán y un hombre con evidentes delirios de grandeza, fue presentado como una amenaza inmediata para Australia. Un comentarista de uno de los medios de comunicación con mayor número de lectores se erigió casi de la noche a la mañana en experto en perfiles psicológicos cuando declaró que, preocupantemente, Thomas presentaba rasgos psicopatológicos similares a los de los autores de los atentados de Londres.[17]

Varios días después, mientras disfrutaba de su recién recobrada libertad con su mujer y sus hijos en un complejo vacacional en la costa, Thomas recibió una orden de control que no le permitía salir de casa de noche y que le negaba también otra serie de libertades civiles básicas. Una de las restricciones más extrañas incluía una prohibición de que se pusiera en contacto con Osama bin Laden y otra serie de personas consideradas terroristas.

La decisión del Gobierno de solicitar una orden de control contra Thomas llevaba el sello inconfundible del oportunismo político y el afán de venganza, sobre todo esto último, en vista de la revelación de que al menos otros dos australianos habían recibido formación junto con Thomas en el campamento de Al Faruq pero permanecían en libertad.[18] A su regreso a Australia, Thomas trató activamente de captar la atención de los medios, deleitándose en ello de hecho, y habría sido un objetivo fácil de los bien equipados servicios de inteligencia australianos de haber existido alguna sospecha de que podía haber vuelto a verse involucrado en grupos terroristas. Si a ello se une la ridícula prohibición de ponerse en contacto con terroristas como Bin Laden, la acción del Gobierno llevó a muchos musulmanes a considerar la orden de control contra Thomas una medida vengativa destinada a transmitirles el mensaje de que el Gobierno podía subvertir sus derechos (y lo haría) en el marco de la ley. A esta idea general también contribuyeron los comentarios realizados por el primer ministro en medio del enconado debate público, que presentaron a los australianos musulmanes concretamente como una comunidad que se negaba a integrarse en la corriente dominante de la sociedad australiana.[19]

Ésta no fue la primera vez en que Howard cuestionó públicamente la lealtad de los australianos musulmanes al país o su capacidad de integración. De hecho, esos ataques se han convertido en un leitmotiv de su estilo político desde el 11-S. Sin embargo, no debería restarse importancia a sus comentarios como mera retórica política, ya que, junto con declaraciones similares de otros ministros del Gobierno y de los principales medios de comunicación, éstos podrían contribuir al surgimiento de un entorno discursivo marcado por una escisión cada vez mayor entre australianos musulmanes y no musulmanes. En ese contexto, en el que los australianos musulmanes se han venido representando deliberadamente como dignos de desconfianza y temor, surge un espacio democrático bifurcado en el que a los australianos no musulmanes se les libra de las derogaciones de libertades civiles previstas en la nueva legislación en materia antiterrorista, que se aplican casi exclusivamente a los musulmanes. Los primeros objetivos de la estrategia de demonización del Gobierno de Howard fueron los varios cientos de solicitantes de asilo de Afganistán y Oriente Medio que llegaron a aguas australianas en las semanas inmediatamente anteriores y posteriores al 11-S. A pesar de que el entonces director de la ASIO aseguraba que ninguno de ellos se consideraba terrorista, los principales ministros de Gobierno insistieron en afirmar lo contrario (que algunos de aquellos individuos musulmanes empapados y exhaustos podían ser terroristas internacionales altamente peligrosos).[20] A muchos australianos les parecieron especialmente desagradables las revelaciones posteriores de que el primer ministro les había hecho creer deliberadamente que algunos de esos solicitantes de asilo habían puesto en peligro las vidas de sus hijos tirándoles al océano como forma de chantajear a las autoridades y que se les permitiese así entrar en Australia.[21] La inquietud y la repulsión que aquellas acusaciones causaron entre la opinión pública crearon un clima político propicio que Howard explotó en su propio beneficio, introduciendo leyes que exigían la detención obligatoria de los solicitantes de asilo en centros de detención fuera del país. A pesar de que prácticamente la totalidad de esos musulmanes acusados por el Primer Ministro de ser posibles terroristas y asesinos de niños han conseguido que se examine su solicitud de asilo como refugiados y han sido reasentados, Howard sigue defendiendo su punto de vista.

La idea simplista de que la amenaza del terrorismo tiene sus raíces en la religión, y no en la capacidad de diferentes formas de alienación cultural, política y social de fomentar una interpretación particular de dicha religión, se refleja claramente en la retórica del Gobierno australiano y en las presunciones en las que se basan sus políticas. Para Howard, al igual que para Bush, el terrorismo procede de la capacidad humana para sentir envidia y hacer el mal. Es un fenómeno metafísico más que una forma de acción humana arraigada en experiencias humanas reales. Este análisis en exceso simplista también aparece claramente formulado en el Libro Blanco del Gobierno australiano, que explica el comportamiento terrorista de la siguiente manera:

“[Los terroristas] se sienten amenazados por nuestros valores y por el lugar que ocupamos en el mundo. Nuestras alianzas internacionales y nuestra firme política exterior son invocadas de forma oportunista en nombre de su ‘guerra’. Nuestro notable ejemplo de prosperidad económica y social se considera una amenaza para su causa. Oímos como se atacan nuestros valores y nuestro tejido social”.[22]

De esta forma, la combinación de un discurso del miedo y una acción estatal más dura amenaza con crear un clima social en el que los australianos musulmanes queden aislados del principal conjunto de la sociedad y en el que, como resultado, éstos empiecen a reproducir los patrones defensivos de formación social observados en algunas partes de Europa occidental. Hasta hace poco, Australia ha evitado la separación cultural y religiosa que a menudo surge en otros países occidentales, y quizá por ese motivo el extremismo que se ha instaurado en áreas de Londres, Leeds, París o Marsella apenas haya existido en Australia. Que esto esté cambiando actualmente y que ese extremismo esté empezando a aparecer en Australia no es sencillamente resultado de la inevitable propagación de esas ideologías al lejano hemisferio sur; el enfoque dado por el Gobierno de Howard a la lucha contra el terrorismo ha contribuido también de forma involuntaria a abonar el terreno para que se produzca ese fenómeno.

Conclusión

La capacidad del Gobierno de Howard para presentarse como poseedor de las mejores credenciales en la lucha contra la amenaza terrorista ha sido un rasgo definitorio de los debates sobre contraterrorismo desarrollados en Australia en el período posterior al 11-S, un interregno de cinco años durante el cual el Gobierno de Howard ha conseguido volver a acceder al poder en dos elecciones. Mediante una combinación de la fuerza que otorga el estar en el poder y una hábil manipulación de la cobertura mediática y el miedo de la opinión pública, Howard se ha asegurado prácticamente un monopolio con respecto a la cuestión del contraterrorismo. Ha demostrado gran habilidad al crear un clima político en el que la oposición a sus iniciativas de lucha contra el terrorismo se presenta como irresponsable e incluso antipatriótica. Especialmente eficaz ha resultado su manipulación del sentimiento público de “crisis”, mediante la revelación selectiva de datos de inteligencia y la emisión de declaraciones públicas cuidadosamente elaboradas destinadas a alimentar o apaciguar el temor de la opinión pública según el programa que se desease llevar a cabo en ese momento y a invitar a la especulación mediática de forma que el debate público se inclinase hacia las opciones de política preferidas por el Gobierno.

En ese contexto, el Partido Laborista en la oposición y las agrupaciones de menor tamaño (representadas estas últimas, sobre todo, en la cámara alta del Parlamento bicameral australiano) se han mostrado reticentes a criticar los principales aspectos de las políticas gubernamentales de lucha contra el terrorismo por temor a que el público considerase que esas críticas se debían a una infravaloración de la amenaza, a una postura “blanda” con respecto al terrorismo o a estar dispuesto a poner en peligro la seguridad de Australia en un intento de aplacar las sensibilidades culturales de las minorías étnicas. El resultado general ha sido un grado generalmente escaso de debate público sobre la eficacia de las iniciativas gubernamentales de lucha contra el terrorismo y sobre el grado en que éstas pueden poner en peligro principios fundamentales de la democracia australiana.

Especialmente peligrosa resulta la posibilidad de que el nuevo régimen australiano de lucha contra el terrorismo, aplicado en un contexto social caracterizado por un temor al islam como religión en general y a los australianos musulmanes en particular, debilite el buen estado de salud del que goza el multiculturalismo en la diversa sociedad australiana. La importancia de dicho multiculturalismo como arma en el arsenal australiano de contraterrorismo está siendo infravalorada por el Gobierno federal. En medio de la histeria que rodeó los atentados de Nueva York, Bali, Madrid y Londres, los australianos han perdido de vista el hecho de que los servicios policiales y de inteligencia australianos no han sido los únicos responsables de la frustración de atentados terroristas planeados dentro de Australia: en prácticamente todas las operaciones que se saldaron con éxito el punto de partida fue la información proporcionada motu proprio a las autoridades por australianos musulmanes que actuaron como hubiera hecho cualquier otro buen ciudadano. Y a cambio de ese civismo, han sido vilipendiados y escogidos como blanco del Gobierno, de mano cada vez más dura. Las señales de aviso son claras: el mal calibrado enfoque otorgado por Canberra a la lucha contra el terrorismo amenaza con generar precisamente el tipo de patologías sociales que pretende evitar.

Notas:

[1] Para acceder a un resumen cronológico de la legislación nacional australiana en materia de lucha antiterrorista, véase Biblioteca del Parlamento Australiano, “Terrorism Chronology”, en http://www.aph.gov.au/library/intguide/law/terrorism.htm.

[2] Jenny Hocking, “Counter-Terrorism and the Criminalisation of Politics: Australia’s New Security Powers of Detention, Proscription and Control”, Australian Journal of Politics and History, vol. 49, nº 3, 2003, pp. 355-371.

[3] Véase Russell Hogg, “The Hilton Bombing Case”, Legal Service Bulletin, vol. 15, nº 6, 1990, pp. 49-50.

[4] Anthony Burke, In Fear of Security: Australia's Invasion Anxiety, Pluto Press Australia, Annandale, 2001.

[5] George Williams, “Australian Values and the War against Terrorism”, University of New South Wales Law Journal, vol. 26, nº 1, 2003, pp. 194-195.

[6] Ibid, p. 196.

[7] Commonwealth of Australia, House of Representatives Hansard,5/VI/2002, p. 2846 (Hon. David Jull, presidente del Comité Parlamentario Conjunto sobre la ASIO, el ASIS y la DSD).

[8] Peter Alexander Meyer, “Terrorism and the Assault on Politics”, en Craig Calhoun, Paul Price and Ashley Timmer (eds.), Understanding September 11, Social Science Research Council y The New Press, Nueva York, 2002, p. 267.

[9] Darryl Melham, “Anti-Terrorism Measures call for More Opposition”, Australian Financial Review, 31/X/2005, p. 63.

[10] Law Council of Australia, Review of Sedition Laws, Law Council of Australia, Braddon ACT, 19/VII/2006, p. 8.

[11] Jason Burke, “Al Qaeda”, Foreign Policy, nº 142, mayo-junio de 2004, p. 18.

[12] Leonie Lamont, “Mystery Path from Architect to Terrorist”, The Sydney Morning Herald, 24/VIII/2006, p. 1.

[13] Marian Wilkinson, “The Man who Met Brigitte”, The Sydney Morning Herald, 20/VI/2006, p. 14.

[14] Natasha Robinson, “Accused Cleric Hoped to ‘Kill 1000’”, The Australian, 25/VII/2006, p. 1.

[15] International Crisis Group, Jemaah Islamiyah in South East Asia: Damaged but Still Dangerous, Informe del GIC sobre Asia, nº 63, Yakarta/Bruselas, 2003, p. 28.

[16] Mark Forbes, “Thomas Denies Bashir Link”, The (Melbourne) Age, 31/VIII/2006, p. 2.

[17] Greg Sheridan, “All the Characteristics of the London Bombers”, The Australian, 30/VIII/2006, p. 1

[18] Ian Munro, “‘Terror Trainees’ Walk Free”, The (Melbourne) Age, 31/VIII/2006, p. 1.

[19] Richard Kerbaj, “PM Tells Muslims to Learn English”, The Australian, 1/IX/2006, p. 1.

[20] William Maley, “Asylum Seekers in Australia’s International Relations”, Australian Journal of International Affairs, vol. 57, nº 1, 2003, pp. 187-202; Don McMaster, “Asylum Seekers and the Insecurity of a Nation”, Australian Journal of International Affairs, vol. 56, nº 2, 2002, pp. 279-290.

[21] Véase David Marr y Marian Wilkinson, Dark Victory, Allen and Unwin, St Leonards, 2003.

[22] Gobierno de Australia, Transnational Terrorism: The Threat to Australia, Commonwealth of Australia, Canberra, 2004, p. xi.