viernes, 4 de abril de 2008

LA CREACIÓN DEL AFRICOM Y LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE EEUU HACIA ÁFRICA: GOBERNANZA, CONTRATERRORISMO, CONTRAINSURGENCIA Y SEGURIDAD ENERGÉTICA


David García Cantalapiedra

Una de las más importantes características de la postura estratégica de EEUU en consonancia con los documentos sobre la estrategia de seguridad nacional de 2002 y 2006 (National Security Strategy, NSS) y las revisiones sobre defensa de 2001 y 2006 (Quadrennial Defense Review, QDR), es el Plan de Mandos Unificado (Unified Command Plan) y su progresiva evolución desde el fin de la Guerra Fría hasta su actual estructura. El Plan Unificado de Mandos (UCP) fue creado en 1946 tras la experiencia de una situación de conflicto global como fue la Segunda Guerra Mundial y después aplicado a lo que sería la Guerra Fría. Este plan se ha ido modificando progresivamente, (las modificaciones más recientes se realizaron en 1998 y 1999, y tras los ataques del 11 de septiembre de 2001), adaptándose a los cambios en el sistema internacional y a las necesidades estratégicas norteamericanas, aprovechando en última instancia la capacidad tecnológica y organizativa junto con la de proyección de fuerza de EEUU. Esta reestructuración responde al desarrollo de la reforma de la política estratégica de EEUU, la postura militar global (Global Defense Posture), el informe de la Comisión de Revisión de la Estructura Militar en Ultramar (Commission on Review of Overseas Military Structure) y el trabajo de la Comisión sobre redistribución global de las bases de EEUU (Bases Closure and Realigment Commission).

La creación del Mando Africano: racionalidad

Así, desde las sucesivas revisiones estratégicas y las nuevas concepciones militares, la creación de un mando para África tiene su racionalidad global y regional. Pero no solo a corto plazo, sino a largo plazo, independientemente de la concepción de “Long War” del secretario de Defensa Rumsfeld, pero también relacionado con ella: África se ha convertido en el nuevo escenario de la GWOT, uno de los mayores contingentes energéticos de EEUU, y un escenario de competición geoestratégica, encuadrado en un “arco de inestabilidad” que se extiende hasta el litoral de Asia Oriental, con áreas de Estados fallidos que son caldo de cultivo para la acción terrorista.[1]

EEUU ya había dispuesto de un mando responsable de África que respondía a las necesidades de la Guerra Fría y, en concreto, a la guerra civil en el Congo. Así, se creo el USSTRICOM (US Strike Command) en 1962, que existió hasta 1971. La zona quedo sin asignación hasta 1983, cuando se incluyó en el área de responsabilidad del Mando Europeo, en la del Mando Central (Egipto, Sudan y el Cuerno de África) y en el Mando del Pacífico (PACOM), Madagascar y parte del Océano Índico costero con África, tal como se ha mantenido hasta hoy. Ya en 1990, las revisiones estratégicas llevadas a cabo por la Administración Bush al producirse el fin de la Guerra Fría estableció la primera política para África: tanto para el Norte de África (NSR 23-US Policy Toward the Maghreb) como para el África Subsahariana (NSR 30/NSD 75 American Policy Toward Africa in the 1990s). Estas directivas creadas nada más terminar la Guerra Fría comienzan a establecer una aproximación en el sentido de establecer la resolución de conflictos mediante mecanismos multilaterales y a través de organizaciones regionales e internacionales; afrontar los problemas de falta de buen gobierno y democracia; desarrollo social y económico; y enfrentarse a los ya incipientes problemas transnacionales como el tráfico de narcóticos, limitar la subversión producida por Irán, Irak y Libia, el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva. Sin embargo, la inhibición en cuanto a un mayor compromiso posterior en la zona se debieron al fracaso de la intervención en Somalia en 1993 y la subsiguiente política sobre operaciones de mantenimiento de la paz que estableció la Administración Clinton en 1995 con la PDD 25. Así, se lanzó en 1996 la ACRF (African Crisis Response Force), una fuerza africana entrenada y equipada por EEUU, en un sentido de que fueran los Estados africanos los principales responsables de las intervenciones en el continente, minimizando la presencia militar norteamericana.

El proyecto no fue muy bien recibido por los Estados africanos, ya que esta iniciativa no había sido solicitada por ellos y no respetaba el papel de las organizaciones internacionales y regionales, sobre todo de la ONU y la OUA. Así nacería ACRI (African Crisis Response Initiative), más centrado en crear una fuerza de mantenimiento de la paz africana y relacionada con la ONU, bajo control operacional de sus Estados miembros; en 1997, siete Estados africanos firmaron ACRI y pusieron ocho batallones a su disposición, aunque entrenados en operaciones de paz por EEUU.

Tampoco la Administración Bush antes del 11 de septiembre había mostrado un gran interés militar en la zona. Sin embargo, tras los atentados de Nueva York, EEUU comenzó a considerar las deficiencias de ACRI y en 2003 lanzaría el ACOTA (African Contingency Operations Training). Este programa buscaba sobre todo solucionar algunos de los problemas de ACRI como era, sobre todo, la falta de entrenamiento para operaciones de imposición de la paz (peace enforcement), poniendo énfasis en la participación y consulta de organizaciones africanas como la Economic Community of West African States (ECOWAS) y la Southern African Development Community.

Desde el Pentágono, la estrategia militar de 2004 (National Military Strategy) establecía que en el arco de inestabilidad que va desde el Norte de África hasta Asia se encontraban los llamados “espacios desgobernados” (Ungoverned Spaces), donde África tiene un puesto destacado. Desde este punto de vista –llevar a cabo los objetivos establecidos en algunos documentos estratégicos y militares– se enfrentaban a la ineficiencia que supone tener el territorio africano dividido entre tres mandos diferentes: por ejemplo, la Joint Vision 2020 establece la búsqueda del dominio completo en todo el espectro de contingencias (Full Spectrum Dominance), esto es, la capacidad de las fuerzas armadas de EEUU de actuar unilateralmente o en combinación con aliados u agencias internacionales, para derrotar a cualquier adversario y controlar cualquier situación desde la disuasión estratégica y operaciones de combate, hasta todo tipo de operaciones de paz e intervenciones humanitarias.

Desde este punto de vista, un conflicto como el de Darfur tenía a Sudan en el Mando Central, mientras que el Estado fronterizo de esa zona, Chad, estaba en el Mando Europeo. Sin embargo, Egipto se mantiene inicialmente fuera del área de responsabilidad del AFRICOM, permaneciendo en el Mando Central. A pesar de este problema de mando y control, el Pentágono fue estableciendo una cantidad apreciable de bases a lo largo del territorio africano, sobre todo en el espacio del Sajel entre Senegal y Etiopía: Dakar, Sao Tomé, Kampala y Yibuti. También instalaciones logísticas desde hace una década en Marruecos, Argelia y Túnez; bases navales en Monrovia, Accra y Libreville; y una base aérea en Bamako (Malí). La previsión es que el AFRICOM este totalmente operativo en 2009.

Así, superar la dificultad de llevar a cabo correctamente la coordinación de las operaciones contraterroristas desde tres mandos regionales diferentes –que unido a las lecciones aprendidas tras Afganistán, Irak y en general, en la GWOT– ha llevado a un cambio apreciable en la política norteamericana: en un sentido global, y regional en el caso de África, apoyándose en una aproximación más multilateral y realista. Este cambio de postura tiene su más clara exposición en el concepto de “Larga Guerra” que establecía el secretario de Defensa Donald Rumsfeld en febrero de 2005: el reconocimiento implícito por parte de Washington de la necesidad de renunciar a las soluciones únicamente unilaterales y a las coaliciones, y la aceptación de los intereses y asociación con potencias regionales para la solución de los problemas y la aplicación de políticas.

En este sentido, la creación del AFRICOM abre una nueva serie de expectativas y nuevas aproximaciones como un nuevo enfoque para las políticas regionales derivadas de esta nueva postura. El jefe del Mando Europeo hasta 2006, General James Jones, durante su comparecencia ese año ante el Comité de Servicios Armados del Senado, declaraba como principal objetivo para su mando en África establecer una estrategia a largo plazo con medidas preventivas y preactivas hacia “espacios desgobernados”, sobre todo en el este y oeste subsaharianos: “las consecuencias de la inacción pueden incluir continuadas intervenciones de EEUU en conflictos y crisis humanitarias... y la presencia de fundamentalismo radical, especialmente en los espacios desgobernados de África”. En este sentido, el fin último era utilizar las capacidades del EUCOM como apoyo a unas estrategias comprehensivas interagencias para la mejora del buen gobierno de estas áreas. EEUU ha apoyado y promovido el desarrollo de estructuras de seguridad en la Unión Africana y en otras organizaciones africanas, no solo antiterroristas, sino instituciones, comercio, crecimiento económico, infraestructuras y lucha contra el sida.

Los objetivos de la política de EEUU hacia África: gobernanza y contraterrorismo

En julio de 2003, el presidente Bush realizó una gira por África lanzando una serie de iniciativas como el Millenium Challenge Account, unas series de planes sobre educación, derechos de las mujeres, lucha contra el sida y la malaria y sobre operaciones de paz, como una política comprehensiva hacia África. Está incluía la profundización de las relaciones comerciales con el continente a través del Africa Growth and Opportunity Act (AGOA) creada en 2000: sin embargo, solo un 3% de sus importaciones totales vienen de África (unos 1.700 millones de dólares en 2005), sobre todo productos energéticos (81%), básicamente de Nigeria, Angola y Gabón. La inversión directa de EEUU en el África Subsahariana en 2005 fue de 15.400 millones de dólares, solo un 1% de su inversión total. Esto permitirá a los Estados productores crecer en 2007 un 9,1%; sin embargo, los no productores solo lo harán un 4,5%, debido a los problemas estructurales, la deuda, la falta de inversión directa y el impacto del sida.

Desde el punto de vista de la política de seguridad, el NSS 2002 y la política declarativa de la Administración Bush, se apostaba por el refuerzo de la seguridad colectiva y el apoyo a las organizaciones regionales africanas para que fueran ellas el mecanismo primario y principal para hacer frente a los problemas de seguridad colectiva y seguridad humana, aunque mantenía acuerdos bilaterales y “coalitions of the willing”. Esta política incluye tres estrategias interconectadas: (1) apoyo a Estados pivote como Sudáfrica, Nigeria, Kenia y Etiopía; (2) coordinación de los aliados y las instituciones internacionales para llevar a cabo las operaciones de paz; y (3) el fortalecimiento de los Estados pivote y de las organizaciones regionales como mecanismos principales contra los desafíos transnacionales, como el sida y el terrorismo. Así, ACOTA, dentro de la GPOI (Global Peace Operations Initiative, con un presupuesto en cinco años de 660 millones de dólares), ya ha establecido 15 socios africanos, aumentando sus fondos vía presupuesto para el GPOI hasta 48 millones de dólares en 2007, entre fondos para entrenamiento, instalaciones y otras medidas. El objetivo de estos programas es ayudar a la Unión Africana (UA) a entrenar a unas 26.000 tropas en operaciones de paz, desarrollar sus propias capacidades y la creación de una política de seguridad y defensa de la UA.

En este sentido, aunque la creación del Mando Africano parece directamente relacionada con la Guerra contra el Terror, su racionalidad tiene unas bases y proyección a largo plazo que acompasan más factores, como la seguridad energética, aunque son las experiencias y lecciones aprendidas en Afganistán, Irak y en general en la propia GWOT, las que van a conformar un enfoque diferente al tratamiento de los problemas en África. Sobre todo, y desde un punto estratégico, África tiene su mayor problema en la falta de gobierno y zonas de desestabilización crónica que permiten su aprovechamiento por parte de grupos de terrorismo yihadista-salafista. Sin embargo, se ha comprobado que los Estados en el oeste, norte y este del África Subsahariana –esto es, el Sajel– son instrumentales y no verdaderas bases de estos grupos, que utilizan Estados más estructurados como Kenia o Tanzania. De hecho, este mando, según la planificación del Pentágono, será el primero cuyos principales objetivos serán la prevención de conflictos y las operaciones humanitarias y de entrenamiento, más que operaciones de combate.

El equipo de planificación para la creación del AFRICOM (Implementation Planning Team) reconocía que los problemas principales del continente no son de carácter militar, con lo que se establecerá una representación de otras agencias y departamentos en la estructura del mando de mucha mayor importancia cuantitativa y cualitativamente: la coordinación con el Departamento de Estado, a cargo de ACOTA; con la USAID (US Agency for International Development) y su programa TRADE (Trade for African Development and Enterprise) que ejecuta las provisiones de asistencia técnica comercial de AGOA; con el FBI y su programa ILEA (International Law Enforcement Agency) sito en Botswana; y el Departamento del Tesoro y la FATF (Financial Action Task Force).

Desde el punto de vista del Departamento de Defensa, también se desarrollan varios programas básicos para todos los mandos regionales: IMET (International Military Education and Training), Combined/Multinacional Training and Exercises, Joint Contact Team Program o Humanitarian Assistance (HU), los cuales se llevan a cabo a través de 44 oficinas de cooperación en defensa con las embajadas de EEUU en los Estados africanos. También en este sentido se ha creado un instituto para estudios estratégicos sobre África sito en la National Defense University en Washington DC, el African Center for Strategic Studies. Quizá el programa más en línea con el nuevo enfoque del AFRICOM sería el Programa de Prevención del HIV/Sida, llevado a cabo por el Mando Europeo, con un presupuesto en 2006 de 5,3 millones de dólares.

Desde el punto de vista organizativo, hay dos estructuras básicas que probablemente serán uno de los núcleos duros operativo de la estructura del AFRICOM: la CJTF-HOA (Combined Joint Task Force-Horn of Africa) y la JTF Aztec Silence. A la vez, creaba una serie de iniciativas enmarcadas en un nivel regional africano, pero desde el punto de vista de la GWOT: la TSCTI (Trans-Saharan Counter-Terrorism Initiative) con un aspecto relacionado con la Operación Libertad Duradera (Enduring Freedom), la Operation Enduring Freedom, Trans-Sahara (OEF-TS) y la EACTI (East African Counter-Terrorism Initiative). La JTF Aztec Silence se creo en diciembre de 2003, bajo el mando del EUCOM y el control operacional de la VI Flota de EEUU, enfocándose en operaciones de vigilancia, reconocimiento e inteligencia sobre organizaciones terroristas, para proporcionar información a los Estados del Norte de África.

La dinámica de cambio para la zona es significativa y se refleja en la ayuda en seguridad reducida que estableció la Administración Bush para un área en principio no prioritaria: unos 8 millones de dólares. Este era el caso de la PSI (Pan-Sahel Initiative) en 2003 (unidades antiterroristas en Mauritania y Malí, entrenadas por el Mando de Operaciones Especiales del Mando Europeo, y en Níger y Chad, entrenadas por los Marines) y del continuado enfoque, aunque con altos y bajos, en el cuerno de África desde la intervención en Somalia en 1992. El PSI fue sustituido por la TSCTI. Esta iniciativa significaba un cambio cuantitativo y cualitativo tanto en la GWOT como en el enfoque regional –y, en concreto, para Marruecos, Argelia y Túnez–, una inversión de 500 millones de dólares y realmente el único mecanismo de coordinación entre las políticas antiterroristas de los Estados saharianos.

La TSCI incluye 10 Estados: los incluidos en la PSI más Marruecos, Argelia, Túnez, Ghana, Nigeria y Senegal, con un presupuesto de 100 millones de dólares anuales, que incluye un programa social llevado a cabo por la USAID. El CJTF-HOA, con unas 2.000 tropas, tiene su cuartel general en Camp Lemonier, Yibuti, (antiguo cuartel general de la Legión Extranjera Francesa), con lo que hasta ahora quedaba bajo mando del CENTCOM y se encargaba de las operaciones contraterroristas y contrainsurgencia en el Cuerno de África, sobre todo enfocado en al-Qaeda y otras organizaciones como el Consejo de Tribunales Islámicos en Somalia. En este sentido, la EACTI, creada en 2003 y con un presupuesto de 100 millones de dólares, se enfocaba primordialmente en Somalia, Sudán, Kenia y Etiopía, aunque con diferentes objetivos y misiones para cada caso: contraterrorismo y contrainsurgencia para Somalia y Sudán, incluyendo la solución de la crisis de Darfur, y la creación de relaciones y asociaciones estrechas de seguridad con Kenia y Etiopía.

La seguridad energética de EEUU

Sin embargo, el objetivo prioritario a largo plazo en la política exterior de EEUU en África es la seguridad del abastecimiento petrolero y gasístico, con el establecimiento del Golfo de Guinea como uno de las fuentes de abastecimiento estratégico energético para EEUU. Un hecho fundamental no muy difundido ocurrió poco antes del 11 de septiembre de 2001 e influyó en la postura estratégica de EEUU, sobre todo en la primera Administración Bush: por primera vez en 2000 las importaciones de petróleo de EEUU aumentaron por encima del 50% del consumo total del país. Como consecuencia, en los primeros meses de la Administración Bush se llevó a cabo una revisión de la política energética, que en mayo de 2001 se convertiría en el National Energy Policy. Entre otros objetivos se planteaba una mayor diversificación de las fuentes de abastecimiento de EEUU, evitando la excesiva dependencia de un número pequeño de fuentes, en algunos casos inestables. En este caso, África occidental y, en concreto, el Golfo de Guinea se veía como uno de las fuentes de petróleo y gas de mayor y rápido crecimiento para el mercado de EEUU.

A partir del 11 de septiembre, esta política se convertiría aún más en un objetivo de seguridad nacional. Dentro y fuera del Gobierno se establecieron varios grupos de estudios, tanto sobre política energética como sobre seguridad. Uno de ellos, el African Oil Policy Initiative Group, envió un informe al Comité de Energía y Comercio de la Cámara de Representantes en 2002, pidiendo al Congreso que declarara el Golfo de Guinea interés vital de EEUU. A la vez, se iniciaba el llamado Dialogo sobre Energía entre EEUU y el Reino Unido, donde se identificaban las necesidades energéticas y políticas necesarias para diversificar la producción global de energía. Aunque aún se veía Oriente Medio como el gran productor para la demanda futura de energía, se identificaba África occidental como uno de los puntos de producción donde se debía de cooperar entre ambos Gobiernos y las grandes compañías de gas y petróleo (Shell, Chevron, British Petroleum, British Gas y Exxon Mobil) para mejorar las condiciones de inversión, el buen gobierno y la estabilidad política y social para mantener la seguridad a largo plazo del abastecimiento.

Uno de los objetivos recaía en la necesidad de crear un régimen de transparencia en estos objetivos, políticas y acción de los gobiernos y las compañías. Los objetivos serían la promoción de la seguridad y diversidad del futuro abastecimiento internacional de energía, la integración de la inversión internacional energética con los problemas de desarrollo económico y social de los estados abastecedores, el desarrollo de tecnologías energéticas “limpias” y la expansión de la relación comercial entre EEUU y el Reino Unido en el sector energético.

En este sentido, también uno de los factores más importantes para EEUU en la zona es la competencia energética de China (RPC) desde este punto de vista estratégico: la RPC ha desarrollado todo un abanico de alternativas para acometer sus necesidades energéticas y, desde este punto de vista, el acceso a los recursos energéticos es de una prioridad vital para la estabilidad y seguridad de la RPC y África es uno de los objetivos de compañías como la China National Petroleum Corporation (CNPC). Así, un consorcio de CNPC obtiene unos 300.000 barriles diarios en Sudán, mientras que China es el mayor abastecedor de armas del régimen.

Presente desde 1995, China ocupó el vacío dejado por EEUU tras el bombardeo en 1998 de El Shifa Pharmaceutical Industries, como represalia por los atentados en las embajadas de Kenia y Tanzania, y Sudán ahora representa el 5% de todas las importaciones de petróleo de la RPC, mientras que es el mayor receptor de la inversión directa exterior china, y mantiene más de 10.000 trabajadores chinos en el país. Sin embargo, otros Estados también tienen intereses energéticos en la zona: por ejemplo, la India ha invertido 700 millones de dólares en el Greater Nile Oil Project en Sudán y la Korea National Oil Corporation tiene el 65% y la Corporación india Videsh el 25% de los derechos de producción de petróleo y gas en dos prospecciones en la costa de Nigeria. Corea del Sur y la India son el cuarto y sexto consumidores energéticos mundiales.

De acuerdo con los análisis del National Intelligence Council se espera que las importaciones de EEUU desde la zona aumentarán desde el Golfo de Guinea, (incluyendo Nigeria, Gabón, Sao Tomé, Guinea Ecuatorial y Angola), desde el 15% actual sobre todas las importaciones de petróleo de EEUU hasta un 25%-35% hacia el 2025, siendo además un petróleo de mejor calidad y de más fácil extracción y protección –ya que la mayoría de las prospecciones están en la costa o submarinas–. Pero la importancia estratégica de la zona en gas será casi mayor para EEUU: la demanda de gas natural será un 50% mayor en 2020 y el abastecimiento tradicional de EEUU solo podría cubrir en ese momento el 75% de la demanda. En este sentido, por ejemplo, Chevron ha invertido en Nigeria 5.000 millones de dólares (20.000 millones con otros socios) para conseguir el 15% de las reservas del país. Dada la importancia de las instalaciones energéticas de la zona, el EUCOM había diseñado una iniciativa de seguridad marítima para la zona, con un plan concreto de 10 años para el Golfo de Guinea (GGG, Gulf of Guinea Guard). También se incluye la creación de lazos con las fuerzas de los Estados de la zona mediante cruceros conjuntos: el West African Training Cruise envía cada año buques norteamericanos al Golfo de Guinea, donde se realizan las primeras operaciones conjuntas de tropas de Estados africanos con no solo tropas o marines norteamericanos sino, por ejemplo, con infantería de marina española e italiana. Como colofón a estas iniciativas, en noviembre de 2006 se celebró en Cotonu la Conferencia sobre Seguridad Marítima para el Golfo de Guinea.

Conclusiones

La creación del AFRICOM responde a las nuevas prioridades en los intereses globales y regionales de EEUU, en cuanto a estabilidad y buen gobierno, contraterrorismo y contrainsurgencia y, sobre todo, seguridad energética. EEUU ha establecido uno de sus objetivos prioritarios de seguridad nacional en la seguridad energética, y una de sus fuentes de abastecimiento básico es el Gofo de Guinea. Además, el aumento de la presencia de terrorismo yihadista-salafista en el norte de África y el Sajel han llevado al progresivo enfoque en África en la GWOT y en la política exterior de EEUU en general. La necesidad de evitar la desestabilización de grandes áreas desgobernadas, con su posible expansión hacia zonas de interés vital para EEUU, han respaldado la creación de un mando unificado para África. Sin embargo, el AFRICOM tendrá a su disposición una serie de estructuras, iniciativas y, sobre todo, un enfoque diferente, con una estrategia comprehensiva para la zona basada en las lecciones aprendidas de Afganistán, Irak y de GWOT. En este sentido, aunque con mayor presupuesto y con incluso una perspectiva de mejor infraestructura, organización y coordinación cuando el AFRICOM este totalmente operativo, las iniciativas como TSCTI no pueden compensar totalmente la todavía falta de capacidad de las fuerzas armadas de Chad o Malí, considerando la extensión de las fronteras y la amplitud de los territorios a controlar.

A pesar de la política y las iniciativas llevadas a cabo, éstas se enfrentan a una serie de problemas y deficiencias en diferentes áreas: por ejemplo, AGOA favorece sobre todo a los exportadores de petróleo, gas y minería –de por sí los Estados más ricos–, reforzando la diferencia con los no exportadores y más pobres, con lo que se favorece el aumento progresivo de la diferencia de desarrollo, con lo que la percepción en algunos Estados africanos no es muy favorable. Mientras China ha ido aumentado su presencia comercial y militar en África –de 18.000 millones en 2003 a 30.000 millones de dólares en 2006–, ha perdonado la deuda externa a 21 Estados africanos y ha creado un foro de cooperación China-África con 46 de los 53 Estados africanos. Además, ha vendido armas a Zimbabwe, Etiopia, Eritrea, Angola, Malí, Namibia, Sierra Leona y Mozambique.

También, mecanismos como ACOTA se enfrentan a importantes obstáculos, sobre todo la falta de infraestructura logística, movilidad y proyección: véase, por ejemplo, la necesidad de apoyo de la UE y la OTAN para que la AMIS, la operación de la UA en Sudán, pueda llevar a cabo operaciones en Darfur. En este sentido, también algunos Estados considerados pivote por EEUU en su estrategia hacia África tienen otras prioridades más en consonancia con la modernización de armamento que con las capacidades necesarias para operaciones de paz. Esto, de hecho, hará más dependiente a estos Estados y las organizaciones regionales de la ayuda norteamericana y exterior, en un momento cercano a la sobre-extensión en los despliegues, no solo norteamericanos, sino occidentales y de la ONU en general.

En cuanto a la seguridad energética, EEUU puede tener problemas en el Golfo de Guinea debido al aumento de la insurgencia en la región del Delta del Níger: los ataques del Movimiento por la Emancipación del Delta del Níger (MEND) durante 2006 han reducido en más de un cuarto las exportaciones petroleras de Nigeria (500.000 barriles) y, aún así, EEUU importó en 2006 casi 1.2 millones de barriles diarios desde Nigeria (la importación desde Arabia Saudí fue de 1.4 millones de barriles en 2006). Como Estado pivote estratégico para EEUU, la desestabilización de Nigeria podría dar al traste con varios de los objetivos estratégicos norteamericanos en la zona, como principal aliado en la zona, líder en ECOWAS, con un enorme peso en la UA y por su papel en las diferentes iniciativas conjuntas militares y antiterroristas.

En este sentido, la postura de transparencia y desarrollo económico y social apuntada en la estrategia energética norteamericana no está teniendo impacto en el núcleo duro de su mayor exportador energético de la zona, el Delta del Níger. Además, la mitad de población del país (140 millones) es musulmana, y los problemas entre las etnias musulmanas del norte y las cristianas del sur podrían ser aprovechadas por islamistas radicales o por la propia al-Qaeda, que señalo en 2003 el país como uno de los territorios para “ser liberado de la esclavitud a EEUU”. Esto podría llevar a que se produjeran acciones directas de EEUU, en caso de que se le acabe declarando al MEDN como grupo terrorista si prosigue su campaña de atentados o si se produce la aparición de terrorismo yihadista.

[1] US Military Presence in Iraq: Implications for Global Defense Posture. Deputy Secretary of Defense Paul Wolfowitz. Statement before the House Armed Service Committee, Washington DC, 18/VI/2003.

LA POLÍTICA AFRICANA DE PEKÍN: ¿OPORTUNIDAD O AMENAZA?


Carlota García Encina

Con una floreciente y voraz economía, China avanza en su afán por conseguir más recursos energéticos y materias primas. África encaja en sus propósitos y ha renovado su atención por el continente, reconfigurando sus alianzas geopolíticas y forjando profundos lazos económicos y diplomáticos con la mayoría de los 54 Estados africanos.

China abrió el camino diplomático a lo largo de África en los inicios de su andadura como República Popular, coincidiendo con los primeros movimientos de independencia contra la colonización en el continente. En 1955, durante la celebración de la Conferencia afro-asiática de Bandung, origen del movimiento de los países no alineados y símbolo del despertar del tercer mundo, se trazaron los principios sobre los que descansarían las relaciones chinas con África durante las décadas de 1960 y 1970. Las intenciones de Pekín formaban parte de una batalla política e ideológica que procuró contrarrestar la influencia de las grandes potencias y movilizar a las naciones africanas en un frente común contra ellas. Respaldó gran número de movimientos de liberación, como la Unión Nacional Africana de Zimbabue (ZANU), lideraba por el actual presidente del país Robert Mugabe, y apoyó la lucha contra la segregación y el apartheid. Ofreció su respaldo a los nuevos Estados independientes enviando equipos médicos, educadores y operarios para la construcción de carreteras, hospitales y otras infraestructuras. Una de las más representativas es la línea férrea que une Zambia y Tanzania, con un recorrido de 1.860 kilómetros.

En la década de los 80, tras el proceso de reformas internas que siguieron a la muerte de Mao y después de ingresar en el Fondo Monetario Internacional –al reclamar el asiento que ocupaba Taiwán– y posteriormente en el Banco Mundial, China puso en marcha una segunda etapa de penetración en África que abandonaba paulatinamente el discurso revolucionario e incidía cada vez más en la relación comercial.

Los intercambios crecieron con mucho vigor en los 90, al ponerse en marcha una nueva estrategia que impulsaba la concesión de préstamos blandos a los gobiernos africanos y que proponía a los inversores chinos que exportasen mercancías desde África hacia terceros países. En mayo de 1996, durante la gira africana del presidente Jiang Zemin, además de animar a la oposición al monopolio occidental, reafirmó los siguientes cinco términos de la relación sino-africana: la confianza, la igualdad de soberanía, la no intervención, el desarrollo y beneficio mutuo, y la cooperación internacional.

Desde el año 2000, las relaciones sino-africanas están marcadas principalmente por el Foro de Cooperación China-África, un mecanismo de diálogo y cooperación colectiva ideado por China. El Foro celebra reuniones ministeriales y de altos funcionarios que se efectúan alternativamente entre China y los países africanos. A ellas acuden representantes de 45 países africanos miembros y de 17 organismos internacionales y regionales en calidad de observadores. Uno de ellos es la Unión Africana (UA), con la que mantiene una estrecha relación y a la que ha expresado su apoyo para impulsar el programa de la Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD) con el que la UA pretende promover el desarrollo económico de la región. El Foro ha establecido los mecanismos para ampliar las relaciones diplomáticas, el comercio y las inversiones entre ambas partes, y ha reforzado las consultas sobre asuntos internacionales. Fuera de este marco, pero como parte también de su estrategia económica internacional, China se ha embarcado en negociaciones con la Unión Aduanera de África del Sur –compuesta por Sudáfrica, Botsuana, Lesoto, Namibia y Suazilandia– para alcanzar un acuerdo preferencial en los intercambios comerciales y participa en varios foros bilaterales y regionales orientados a favorecer las inversiones privadas en los países africanos. No obstante, sólo el 2,8% de los intercambios comerciales que lleva a cabo China se realizan con África y la inversión extranjera directa en 2004 fue de 135 millones de dólares, menos del 4% de la IED de China anual. Estas cifras ayudan a no sobreestimar el espacio que ocupa el continente en la política exterior del gigante asiático, aunque se haya convertido en su tercer socio comercial, por detrás de la Unión Europea y EEUU.

Intereses energéticos

El principal factor de acercamiento de Pekín al continente africano es el acceso a sus recursos energéticos, principalmente petróleo. Dos décadas de crecimiento económico sostenido ha entrañado una creciente necesidad de energía, de minerales estratégicos y de recursos naturales. En 20 años el consumo general de recursos en el país asiático se ha multiplicado por 3,6, el de petróleo por 3,7, el de gas natural por 3,2 y el de carbón por 3,4. Entre 1990 y 2001, el consumo de petróleo aumentó un 100% y la demanda de gas natural un 140%. En la actualidad, China es el tercer importador y segundo consumidor de crudo del mundo, además de ser responsable del 40% del crecimiento global de la demanda de los últimos cuatro años.

China ha entrado de lleno en una carrera por las riquezas del continente africano y, con la abierta ambición de transformarse en uno de los principales actores en los negocios energéticos, las compañías petrolíferas del Gobierno han buscado, en general, posicionarse en yacimientos ya existentes para minimizar riesgos y aprender de las industrias ya establecidas, y sólo recientemente se han lanzado a la búsqueda de nuevas explotaciones. Su objetivo, que es el del Gobierno, consiste en alcanzar la integración vertical, desde la explotación de los bienes de producción hasta la propiedad de los buques de transporte, para una mejor seguridad y de este modo proveer el petróleo directamente a los consumidores chinos.

El país asiático importa más del 20% de sus adquisiciones totales de petróleo de África, que produce el 11,4% del total del mundo y posee el 9,4% de las reservas mundiales. El 70% de dichas reservas se concentran en el Golfo de Guinea, cuyo petróleo es de excelente calidad dado su bajo contenido en azufre. Se estima que uno de cada cinco nuevos barriles de petróleo que entren en el mercado global como incremento de la demanda entre 2005 y 2010 procederá del Golfo de Guinea. Sin embargo, donde China ha concentrado la mayoría de sus inversiones es en Sudán, donde llegó hace diez años y donde 13 de las 15 empresas extranjeras que operan allí proceden, en la actualidad, del país asiático. De los más de 300.000 barriles diarios de petróleo –de excelente calidad– de producción sudanesa en 2004 (0,4% de la producción mundial), China importó más del 50% (el 7% de sus importaciones totales).

Angola ha desplazado recientemente a Sudán como primer socio energético en el continente gracias al reciente y arrollador desembarco de China en 2004, con la oferta de un préstamo a largo plazo de 2.000 millones de dólares para la reconstrucción del sistema ferroviario y otras infraestructuras. De este forma China se ha asegurado un importante porcentaje de la producción futura de petróleo del país africano. Angola es el segundo mayor productor del África subsahariana, con 991.000 barriles diarios en 2004 (el 1,3% de la producción mundial) y espera alcanzar los 2 millones en 2008. China importó el año pasado el 25% de la producción angoleña, que corresponde al 11% de sus importaciones globales de petróleo, mientras que EEUU adquirió la mitad de su producción.

Más recientemente, la China Popular se ha lanzado de forma agresiva a la búsqueda de concesiones de explotación en los bloques del mar de Nigeria, el primer abastecedor de crudo del continente, con 2,508 millones de barriles diarios, y el 11º productor del mundo. En julio de 2005, PetroChina firmó un acuerdo con lA Nigerian Nacional Petroleum Corporation para importar 30.000 barriles por día durante cinco años y en enero de 2006 la compañía China National Offshore Oil Corp (CNOOC) anunció la firma de un acuerdo para hacerse con el 45% de la explotación de un importante yacimiento frente a las costas de este país africano por un valor de 2.270 millones de dólares. También ha incrementado su participación en Guinea Ecuatorial y Gabón, y está efectuando exploraciones en Mali, Mauritania, Níger, Etiopía y Chad.

Además de petróleo, China busca asegurarse el abastecimiento de otros recursos en el continente africano, como el cobre, del que es el primer consumidor mundial con un 20% de la demanda global (1,6 millones de toneladas). Lo importa principalmente de Zambia, en cuyo sector ha invertido más de 150 millones de dólares, y de la República Democrática del Congo, que también le provee de cobalto. Busca diamantes en Sierra Leona, invierte en las minas de titanio de Kenia e importa miles de toneladas de maderas preciosas desde Gabón, Guinea Ecuatorial, Mozambique y Liberia.

Por último, China busca en África proveerse de alimentos. El 37% del territorio chino acusa los efectos de la degradación de la tierra y de la deforestación y sus áreas de cultivo soportan un uso excesivo de pesticidas y abonos químicos. Dado el crecimiento de la población, y la pérdida de tierra para la agricultura cedida a la industria, Pekín se ha introducido en el sector pesquero de Gabón y Namibia y en el sector agrícola de Zambia, Tanzania y Zimbabwe. Ya en los años 60 China inició numerosos proyectos de ayuda con la creación de cooperativas agrícolas en la República del Congo, la República Democrática del Congo, Guinea, Mali, Mauritania y Níger. Dicha cooperación ha cambiado sobre todo tras el ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio en 2001, cuando la agricultura se convirtió en una de sus principales preocupaciones por temor al proceso de adaptación de su sector agrícola a las reglas de la organización. El actual Gobierno de Pekín impulsa a las compañías a invertir en forma de joint ventures.

Estrategia

China ha mostrado, en general, un deseo de invertir e introducirse allí donde EEUU y las compañías privadas de occidente no quieren ir. Ha sabido transformar la falta de inversiones occidentales en África en una oportunidad para fortalecer sus lazos con el continente. Evitó, sobre todo en la década de los 90, entrar en competencia directa con los norteamericanos y europeos y se posicionó en países donde la inestabilidad o la imposición de sanciones económicas provocaban la huída de los inversores extranjeros. Esto explica porque en un principio buscó los recursos petroleros en Sudán y no en el Golfo de Guinea, donde se concentra la mayor parte del crudo del continente y de donde EEUU obtiene el 15% de sus importaciones de petróleo. También sacó un enorme provecho de la desintegración de la Unión Soviética, introduciéndose en aquellos mercados que en una época estuvieron bajo su influencia y que quedaron abandonados.

Ahora su dirección ha cambiado y una nueva puja por los recursos petroleros de África sitúa a China en competencia directa con EEUU, el mayor consumidor de energía del mundo, en el Golfo de Guinea. Según los analistas, EEUU podría incrementar sus importaciones procedentes de la región de un 15% a un 20%-25% en 2010, ya que Washington busca fuentes de suministro alternativas fuera del volátil Oriente Medio. Esta disputa por los suministros entre los consumidores número 1 y número 2 del planeta podría convertirse en un conflicto abierto de intereses entre Pekín y Washington. África sólo representa una pequeña parte de la disputa por los recursos. Por ejemplo, China ha tomado posiciones en Oriente Medio aprovechando la difícil situación de los norteamericanos en Irak. Las ventas de petróleo saudita a EEUU alcanzaron su máximo en 2002, justo cuando empezaron a crecer las exportaciones hacia China, que además incrementó el comercio con Arabia Saudita (exportaciones + importaciones) un 60% en 2005, hasta cerca de 14.000 millones de dólares.

En cada caso, para introducirse en un país que le puede suministrar recursos esenciales, China echa mano de una cuidada diplomacia y endulza sus ofertas con otros instrumentos económicos como la asistencia financiera y estatal, o proyectos de construcción y cooperación. Le resulta muy propicio utilizar estos instrumentos de “poder blando” para llevar cabo sus objetivos comerciales. Por ejemplo, están reconstruyendo la red ferroviaria en Nigeria, en Ruanda las compañías chinas han pavimentado más del 80% de las principales carreteras del país y en otros países construyen redes eléctricas y telefónicas. De esta forma, cimientan las relaciones con estos Estados y marcan las diferencias con respecto a las naciones occidentales. Éstas condicionan sus inversiones a la promoción de la democracia, la buena gobernabilidad, el respeto por los derechos humanos y las intervenciones humanitarias. Sin embargo, China, con sus principios de respeto de la soberanía y la no injerencia en los asuntos domésticos, se ha posicionado mucho mejor, sobre todo tras el fin de la Guerra Fría. El gigante asiático es mucho menos exigente o, más bien, exacerbadamente pragmático con sus socios en cuanto a transparencia, buen gobierno y responsabilidad. Ha reforzado sus vínculos con aquellos regímenes que experimentan dificultades para recibir ayuda occidental por sus reiteradas violaciones de los Derechos Humanos, como es el caso de Zimbabue y Sudán. China, como actor fundamental en la ONU, conserva su derecho de veto como miembro permanente del Consejo de Seguridad (CS) y lo utiliza como instrumento con el que bloquear decisiones contrarias a sus intereses, como en el caso de Darfur, donde promueve la inacción del Consejo de Seguridad ante una grave situación humanitaria desencadenada por el Gobierno autoritario de Jartum. Irónicamente, China mantiene en Sudán un despliegue militar de unas 4.000 tropas protegiendo sus intereses petroleros. Por otro lado, la estrecha cooperación que mantiene con la Unión Africana se ha reforzado recientemente tras el apoyo de Pekín a la petición africana de dos asientos permanentes con derecho a veto y dos escaños no permanentes en el Consejo de Seguridad de la ONU. Etiopía, criticado por las irregularidades en las recientes elecciones y sus continuos enfrentamientos en la frontera con Eritrea, ha recibido también el respaldo de China, al que se refiere como “su socio de confianza” y con el que mantiene una estrecha cooperación militar. El presidente de Kenia, Mwai Kibaki, que ve peligrar las donaciones de los países occidentales que le acusan de corrupción, está en vías de obtener inversiones y ayudas del país asiático. Angola, con continuas disputas con el Fondo Monetario Internacional por no llevar a cabo una serie de reformas económica enfocadas a una mayor transparencia de la gestión del sector petrolífero, recibe una ayuda financiera de 2.000 millones de dólares de China. Según palabras del ministro de Exteriores chino: “Los negocios son los negocios. Intentamos separar la política de los intercambios económicos. Vosotros (occidente) habéis tratado de imponer una economía de mercado y una democracia multipartidista en países que no están preparados para ello.”

Precisamente por su acercamiento sin matices intervencionistas e ideológicos, las naciones africanas simpatizan con China. Desde su fundación la República Popular de China prestó especial cuidado en el fomento de vínculos de amistad y cooperación con el Tercer Mundo. Estas relaciones se manifestaron en la preparación de personal cualificado y especialistas y la construcción de infraestructuras, sin olvidar la ayuda directa prestada a los movimientos de liberación nacional. Los países en vías de desarrollo consideran a China como uno de los suyos, imagen que convive con la de gran potencia económica, con un pie en el mundo desarrollado y un asiento en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Dos caras de una misma moneda y una estrategia deliberada –con continuas alusiones al espíritu de Bandung– que le otorga una considerable ventaja política y diplomática de la que saca provecho, confirmado por el incremento de las relaciones sino-africanas en forma de intercambios de alto nivel, de comercio y de cooperación. Según Li Ruihuan, presidente del Comité Nacional de la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino (CCPPC): “Seguiremos las instrucciones del camarada Deng Xiaoping de que no debemos olvidar nunca que pertenecemos al tercer mundo y que no debemos olvidar jamás a los amigos pobres del tercer mundo”.

China resulta también atractiva para los países africanos porque ofrece alternativas a las reformas políticas, económicas y de desarrollo abanderadas por occidente y compendiadas en el denominado Consenso de Washington. Con un crecimiento espectacular que le ha llevado desde el estatus de país pobre a potencia económica, China elaboró su propia receta de modelo económico, que algunos denominan Consenso de Pekín, que rechaza la noción de entregarse al tutelaje del Fondo Monetario Internacional y sus reglas como indispensables para el desarrollo sostenido. Para aquellos países africanos donde las elites han visto amenazados sus intereses en los preceptos del Consenso de Washington, les resulta interesante aprender de los asiáticos. Además, numerosos ministerios de la China Popular, incluyendo los de Ciencia y Tecnología, Agricultura, Comercio y Educación trabajan con los gobiernos africanos para formar funcionarios y desarrollar los recursos humanos.

Sabedor de que cae bien en el continente africano, China apoya esa imagen con numerosos gestos que forman parte de una cuidada diplomacia simbólica, acompañada siempre de numerosos proyectos institucionales que promocionan los encuentros diplomáticos y de alto nivel. Realiza gestos importantes como su compromiso de cancelar 1.200 millones de deuda de 31 países africanos, o la creciente participación en operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU en África. También ha realizado un gran esfuerzo diplomático en el sector de la sanidad, con una fuerte presencia de médicos y la participación en la formación de nuevos profesionales, la construcción de hospitales y provisión de medicinas, y el desarrollo de programas para la prevención y lucha contra el SIDA y la malaria. Uno de los gestos más emblemáticos que se mantiene desde hace muchos años es que los cancilleres chinos empiezan la actividad diplomática de cada año con un viaje a varios países africanos como primer destino extranjero. Este año le he correspondido a Cabo Verde, Senegal, Mali, Liberia, Nigeria y Libia, los dos últimos con importantes yacimientos de petróleo. También participa en la construcción de edificios e infraestructuras representativas como los nuevos Ministerios de Exteriores de Uganda y Yibuti, las Cámaras de Representantes de Mozambique y Gabón y la reconstrucción de estadios en Mali, Yibuti y República Centroafricana. Fomenta el turismo entre ambas regiones y ha otorgado a otros ocho países africanos el estatus de destino oficial para turistas chinos.

La única condición de política exterior en las relaciones sino-africanas sigue siendo la reiterada insistencia de Pekín en el reconocimiento político de “una China”, con la única excepción de Chad, que de momento mantiene relaciones diplomáticas con China y con Taiwán. La República Popular buscó siempre apoyos internacionales en su batalla diplomática con la isla rebelde. Tras la entrada de la China Popular en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en 1971, Taiwán se vio progresivamente abandonado, por lo que inició una ofensiva con la concesión de ayudas económicas a cambio de reconocimiento internacional. En Sudáfrica apoyó la campaña electoral de Nelson Mandela y concedió préstamos condicionados a los Gobiernos de Senegal, Gambia y Níger a cambio de la ruptura de relaciones diplomáticas con Pekín. En los casos de Sudáfrica y Níger, esta política sólo tuvo resultados a corto plazo ya que reconocieron a la China Popular y reestablecieron relaciones diplomáticas a finales de los 90. El despliegue de 90 soldados en diciembre de 2003 en Liberia como parte de una operación de mantenimiento de la paz ocurrió sólo después de que Liberia cambiara el reconocimiento diplomático de Taiwán por el de la China Popular. Actualmente sólo seis países africanos mantienen relaciones diplomáticas con Taiwán.

Impactos negativos

China ha favorecido sin duda el crecimiento del continente y las relaciones comerciales entre ambos. África registró un crecimiento económico del 5.2% en 2005, una de las tasas más altas de su historia, en parte debido a la presencia inversora de China. Los observadores internacionales subrayan, sin embargo, que la manera de hacer negocios de China simplemente mina cualquier esfuerzo local por incrementar la transparencia y la buena gobernabilidad. Los africanos, por otro lado, empiezan a acusar a las empresas chinas de amenazar la supervivencia de algunas industrias locales. El país asiático es una superpotencia y como tal tiene la capacidad de inundar los mercados africanos –y muchos otros– con productos textiles elaborados a muy bajo coste, algo que ya ha puesto en jaque a varias industrias. Además, con el fin del Acuerdo Multifibras el 1 de enero de 2005, por el que se fijaban las cuotas de importación para productos textiles, el crecimiento de las exportaciones chinas a EEUU ha sido enorme y ha provocado una grave disminución de las exportaciones africanas hacia EEUU. Éstas se habían visto favorecidas desde el año 2000 por la iniciativa norteamericana Ley de Crecimiento y Oportunidades para África (AGOA, en sus siglas en inglés), que ofrece acceso preferencial para 1.800 productos de este continente. Los productos textiles africanos, sin embargo, no han podido hacer frente a los textiles chinos. Las industrias de Nigeria y Sudáfrica –su primer socio comercial– han sido las principales afectadas. Los trabajadores del sector han llevado a cabo numerosas protestas y han pedido restricciones a las importaciones chinas.

La política de concesión de créditos blandos, similar a la de otros países occidentales, ha resultado ser también devastadora. Estos fondos que se otorgan a países en vías de desarrollo a bajos tipos de interés durante largos períodos de tiempo, fueron concedidos en su mayoría para la construcción de infraestructuras, pero estaban condicionados a la subcontrata de compañías chinas dejando sin trabajo al sector local de cada país. En Angola, segundo socio energético de China, se han alzado las primeras voces de protesta en el sector de la construcción, que se han extendido a numerosos países africanos donde China se está llevando la mayoría de las obras públicas que han salido a concurso gracias a una mano de obra abundante y barata.

Las organizaciones medioambientales, por su parte, han denunciado la deforestación desenfrenada debida en gran parte a la explotación foresta ilegal llevada a cabo por China, que ya tiene un mal historial en medio ambiente en su propio territorio. Se estima que entre el 70% y el 80% de las concesiones madereras que explota se llevan a cabo de manera ilegal.

También es desalentadora la incesante venta de armas de Pekín, quinto proveedor del mundo, al continente africano, cuya principal consecuencia es la cimentación de relaciones con líderes del continente. Si durante la Guerra Fría la transferencia de armamento se producía principalmente por motivos ideológicos, ahora priman los beneficios económicos, no sólo de las ventas sino también para proteger los yacimientos de petróleo e infraestructuras donde las compañías chinas tienen intereses económicos. Entre 1996 y 2003, China incrementó la venta de armas convencionales al continente en un 10%. Ha vendido al Gobierno islamista de Jartum armas por valor de 100 millones de dólares y varios aviones de combate, incluyendo 12 F-7. Ofrece formación militar y armamento pesado a Guinea Ecuatorial, un pequeño país que tiene unas reservas de petróleo per cápita que se acercan a las de Arabia Saudita. Ha vendido armas y transferido tecnología militar a Etiopía y a su rival Eritrea durante la guerra fronteriza de 1998 a 2000, por un valor de 1.000 millones de dólares. El Gobierno de Robert Mugabe ha comprado a China 12 FC-1 y 100 vehículos militares a finales de 2004 por un valor de 200 millones de dólares. En muchos casos ha habido una participación activa en conflictos africanos aunque a día de hoy todavía no se le ha prestado mucha atención internacional.

Conclusión

Con el paso de los años, la República Popular de China ha cambiado su política exterior desde la confrontación a la cooperación, de la revolución al desarrollo económico y desde el aislacionismo a la apertura internacional. La razón fundamental es que, como consecuencia de la creciente integración china en la economía mundial, los intereses se imponen progresivamente sobre la ideología e incluso los principios. El acelerado crecimiento chino está teniendo un gran impacto sobre el consumo energético mundial y China se ha transformado con celeridad en uno de los mayores consumidores mundiales de petróleo y de otros recursos energéticos. Ahora quiere sacar provecho de sus tradicionales lazos con los países en vías de desarrollo africanos y combinar el hiper-pragmatismo económico y los medios políticos para alcanzar un objetivo: asegurarse el abastecimiento de recursos energéticos, minerales y alimentarios. Según el primer ministro chino Wen Jiabao, “China es el país en desarrollo más grande, y África es el continente en desarrollo más grande. La cooperación entre China y África es parte y contenido de la cooperación Sur-Sur. Es una política inquebrantable del nuevo Gobierno chino fortalecer la solidaridad y la cooperación con los países africanos y con otras naciones en desarrollo.”

La presencia china en África ilustra los esfuerzos de Pekín por crear un paradigma de globalización que le favorezca. Pekín ha buscado promocionarse como líder del Tercer Mundo a la vez que asume el papel de potencia económica. Una cuidada diplomacia y su voracidad de gigante asiático están ganado terreno en África, ocupando los mercados dejados por los europeos y por la Unión Soviética y pujando por los recursos energéticos en competencia directa con EEUU y Japón.

Con su insaciable apetito y cierta dosis de hipocresía se relaciona con regímenes mal vistos por occidente por sus reiteradas violaciones de los Derechos Humanos, abanderando el principio de no injerencia en los asuntos domésticos. Promueve la inacción del Consejo de Seguridad de la ONU mientras miles de personas mueren en Darfur si con ello se asegura la continuidad de sus explotaciones petrolíferas. Sin duda, Sudán el más claro ejemplo de cómo China se acerca a África, ofreciendo lo que algunos analistas han denominado el “paquete completo”: dinero, tecnología y protección política ante presiones internacionales. El gigante asiático engatusa a los gobiernos africanos echando mano de una cuidada diplomacia y endulza sus ofertas con asistencia financiera o proyectos de construcción, sin que se den cuenta los gobiernos de que no va a ser a cualquier precio. A pesar del buen acogimiento inicial, surgen los primeros síntomas de descontento por la presencia de China en África por poner en peligro las industrias textiles de muchos países o ser partícipes en la devastación de grandes zonas madereras para satisfacer su hambre.

Cabe preguntarse donde están los límites de la política energética y comercial de China en África. Por lo pronto, el Gobierno chino ha dado a conocer el 12 de enero de 2006 un nuevo documento en el que explica su nueva política exterior en relación con los países del continente africano. Más de lo mismo.

ESTADOS FALLIDOS EN ÁFRICA: LA EXPERIENCIA DE ZIMBABWE


Carlos García Rivero

Después de la independencia, la mayoría de los países del África subsahariana se convirtieron en sistemas de partido único bajo la asunción de que era necesario para la reconstrucción de la nación y el desarrollo económico. Partiendo de esa asunción, la oposición se acabó tolerando si no era una amenaza en el mejor de los casos pero lo normal era que se la eliminara, cooptara o simplemente se la forzara a exilarse como muestran los casos de Túnez, Chad, Senegal, Tanzania, Zambia, Kenia y Costa de Marfil, por nombrar algunos. Otros países no convergieron en un partido único sino en un régimen militar, como Etiopía, Liberia y Uganda, pero la mayoría de estos y de los otros países son hoy en día Estados fallidos.[1]

En los noventa, con el fin de la guerra fría, cambió la situación drásticamente en la región y se produjo la alternancia en el poder en países tan dispares como Malí, Zambia, Kenia y Santo Tomé y Príncipe, a lo que se añade el fin de las guerras en Mozambique y Angola y la transición a la democracia en Sudáfrica, donde Nelson Mandela fue investido presidente de la República en 1994 tras pasar media vida en prisión, convirtiéndose el cono sur africano en un punto de referencia para la estabilidad política y el potencial económico del continente. No obstante, en otros países la oposición no tuvo el mismo éxito, como es el caso de Zimbabwe donde el presidente Robert Mugabe y su partido –el Zimbabwe African National Unity Front - Patriotic Front (ZANU-PF)– llevan en el poder desde la independencia a principios de los ochenta. La intimidación, el abuso de los resortes del Estado por parte del partido gobernante, la violencia y la falta de transparencia han sido la tónica dominante de todos los procesos electorales habidos hasta la fecha, cuya finalidad ha sido refrendar “electoralmente” el régimen de Mugabe. La oposición no ha tenido opción alguna, tanto por la legislación vigente y la interpretación de la misma, como por la presencia generalizada de violencia política, una de las principales causas del desmembramiento político y económico actual, que hacen que el país haya transitado desde la independencia a comienzos de los ochenta al caos a finales de esta década.

En el año 2007, Zimbabwe se encontraba en el cuarto lugar de la lista de Estados fallidos del Fund for Peace, tras Sudán, Irak y Somalia, encabezando los indicadores de “alarmante presión demográfica” y “agudo declive económico”. Si la inestabilidad de Zimbabwe se añade a la existente en la República Democrática del Congo y la registrada actualmente en Kenia tras el fraude electoral de 2008, nos encontramos con un triángulo de inestabilidad regional que no sólo amenaza a los países mencionados sino que hace peligrar la estabilización política y relanzamiento económico del cono sur africano y del África central.

Zimbabwe obtuvo la independencia real en 1980 después de un largo enfrentamiento entre el ZANU-PF y el Zimbabwean African People’s Union (ZAPU), por un lado, y el gobierno que se declaró unilateralmente independiente del Reino Unido en 1965 por otro. Desde la independencia, Robert Mugabe, líder del ZANU-PF puso en marcha un proceso para obtener poder absoluto en el país hasta el punto de que hay áreas, especialmente a nivel local, donde no se distinguen las estructuras institucionales de las del partido gobernante. Zimbabwe ha celebrado elecciones parlamentarias en 1980, 1985, 1990, 1995, 2000 y las últimas en 2005, todas ellas ganadas por el ZANU-PF de Mugabe y todas ellas con acusaciones de fraude, violencia e intimidación. Las siguientes están previstas parafinales de marzo de 2008.

Hasta la aparición del Movimiento por el Cambio Democrático (MDC), el principal partido de la oposición fue el ZAPU, pero quedó absorbido por el ZANU-PF en 1987. Desde entonces han aparecido nuevas organizaciones de oposición, como la Asamblea Nacional Constitucional en 1997 y, en 1999, el mencionado MDC. La única derrota del ZANU-PF en las urnas ocurrió en el referéndum constitucional de febrero de 2000, lo que hizo pensar que en las elecciones presidenciales de 2002 podría llegarse a una alternancia en el poder. Sin embargo, éstas fueron de nuevo ganadas por el ZANU-PF con unos niveles inusitados de intimidación y violencia. La impunidad con la que han actuado militantes del partido en el gobierno y fuerzas de seguridad es total y Amnistía Internacional ha denunciado reiteradamente de violaciones de derechos a las propias fuerzas de seguridad del Estado –policía, ejército e inteligencia–, así como a las milicias que cuentan con el consentimiento y aquiescencia del Gobierno y que disponen de recursos y fondos públicos. Los anteriores gozan de impunidad estructural en Zimbabwe debido a las amnistías y clemencias presidenciales, a la falta de transparencia y de colaboración para identificar a los agentes estatales acusados de perpetrar violaciones de derechos humanos y al acoso a los activistas de derechos humanos y a la prensa independiente, por no hablar de la parcialidad del sistema judicial.

El uso generalizado de la tortura en Zimbabwe no es un fenómeno nuevo. Ya en los años setenta, durante la guerra de liberación contra el Gobierno de Ian Smith, la tortura era algo común y así ha continuado desde entonces. Durante los gobiernos de Mugabe, la tortura –y la violencia política en general– también han estado y están presentes. Por ejemplo, durante las revueltas por la escasez de alimentos en 1988 en la capital, Harare, Mugabe envió unidades de policía y del ejército para controlar la rebelión, lo que dio lugar a actos de tortura masivos tanto en las calles como en los centros de detención. Desde 1999 la tortura fue en aumento y se utilizó principalmente para reprimir a la oposición y contra los sospechosos de militar en el opositor MDC, evitando que prosperara el proceso de democratización real, aunque también se ha utilizado contra granjeros y periodistas que han sido víctimas de la política de terror impuesta desde el Gobierno para controlar a la población.

La tortura y la violencia han repuntado en períodos electorales y sólo se escapan a ella los miembros del ZANU-PF. Según Amani Trust, una ONG humanitaria que opera en Zimbabwe, los casos de tortura se dan tanto antes como después de los procesos electorales, siendo alrededor del 90% de las víctimas miembros del MDC y el resto docentes, sindicalistas y granjeros sin filiación política. La misma organización estima que aproximadamente un 20% de la población total del país han sufrido tortura, incluidas las denominadas “violaciones políticas” a mujeres que pertenecen al MDC, son sospechosas de serlo o están casadas con militantes, aunque no se dispone de documentación detallada al respecto.

Otro colectivo que también ha sufrido violaciones sistemáticas es el de los granjeros. Desde la independencia, la redistribución de la tierra en manos de los colonizadores blancos fue una promesa del presidente Mugabe. En el año 2000, para satisfacer las demandas de la población negra, especialmente de los seguidores del presidente, insatisfechos por el retraso de más de 20 años en la redistribución, el Gobierno incitó a la ocupación de granjas por parte de los veteranos de guerra, lo que dio lugar a asaltos, violaciones y muertes. Según datos de Amani Trust sobre población granjera que había sido expulsada de sus tierras, el 71% de los propietarios había padecido torturas y en el 55% de los casos documentados se habían llevado a cabo en presencia de niños. El programa de reforma de la tierra, que básicamente consiste en dar vía libre al asalto de granjas de forma impune, ha tenido un efecto paralelo: el descenso de la productividad de las granjas, la disminución de exportaciones, la pérdida de entrada de divisas y el descenso en la producción alimentaria. Si a esto se añaden malas cosechas y sequía en todo el cono sur africano, el resultado es una escasez galopante de alimentos que afecta en la actualidad a una gran parte de la población y que está creando una situación humanitaria sin precedentes, a lo que el Gobierno ha respondido impidiendo la ayuda exterior. Es más, el Gobierno optó por prohibir planes de ayuda alimentaria privados y usar planes públicos para penalizar a los opositores y ayudar a los correligionarios del régimen.

Tampoco se libraron de la violencia y la tortura los miembros de los medios de comunicación. Los periodistas independientes operan en Zimbabwe bajo severas restricciones sobre lo que pueden decir. Quienes critican a Mugabe o al Gobierno son oficialmente objeto de arresto y prisión y, oficiosamente, objeto de tortura. Una nueva ley, la Ley de Protección de Privacidad e Información, criminaliza de facto la libertad de expresión al exigir a los periodistas obtener una licencia para trabajar sin la que no pueden ejercer, arriesgándose a dos años de cárcel si ejercen sin autorización. Esto fue usado para impedir la labor de periodistas extranjeros en el país y para eliminar a los periodistas que no apoyaban las directrices del Gobierno. La Ley de Orden Público y Seguridad (POSA) criminaliza los mítines públicos y es usada para cancelar mítines de la oposición y detener a manifestantes, y la Ley de Mantenimiento del Orden y la Ley (LOMA) ilegaliza la publicación de aquello que pueda “causar alarma” según la apreciación discrecional y arbitraria del Gobierno. Por si fuera poco, entre 2000 y 2001, los periódicos independientes fueron objeto de ataques con bombas en sus sedes y asaltos físicos contra los periodistas bajo la acusación de ser lobbies de poderes extranjeros y que su trabajo era una traición al país.

La cultura de la violencia está conectada con la impunidad existente en Zimbabwe que permite que los ciudadanos resuelvan sus disputas políticas por la fuerza. Sistemáticamente, y después de cada conato de guerra, enfrentamiento o levantamiento social, se acaba aprobando una ley que perdona a todos los que hayan cometido violaciones de derechos humanos y otros excesos. A esta sucesión de leyes de “punto final” hay que añadir los numerosos indultos aprobados por el presidente. Esta práctica data ya de 1975, cuando el primer ministro Ian Smith aprobó una ley perdonando los excesos de sus fuerzas de seguridad. Sucedió otra vez en 1980 después de que se ganara la independencia y de nuevo en 1987 después de los “sucesos de Matabeleland”.[2] Mugabe ha aprobado leyes de clemencia perdonando tortura y otras ofensas en 2000 y 2002 y ha emitido una serie de perdones presidenciales con las mismas intenciones. Por ejemplo, la ley de amnistía de 2000 permitió perseguir el asesinato y violación pero no el secuestro, ni la quema de casas ni las torturas. A esta impunidad hay que añadir una impunidad de facto, ya que la policía rechaza investigar acusaciones de tortura y asesinato, alegando que los crímenes son de carácter político y que, consecuentemente, escapan de su jurisdicción.

Zimbabwe en la actualidad

Es cierto que la situación de intimidación y violencia mejoró en las elecciones de 2005 respecto a las anteriores: por ejemplo, el MDC pudo celebrar mítines en zonas rurales, cosa harto difícil en las elecciones anteriores, aunque no es menos cierto que durante las elecciones se detuvo a Ian Kay, candidato del MDC, y se le llevó al mismo centro de interrogatorios donde un año antes había sido torturado (esta vez pudo marcharse una hora después sin que le fracturaran dos costillas y sin que le explosionaran su casa como la vez anterior). A pesar de todo, la policía, según el propio Kay, sigue impidiendo que la población acuda a sus mítines mientras que les obliga a acudir a mítines alternativos del ZANU-PF. Los periódicos independientes han sido cerrados (por ejemplo, The Weekly Times, The Daily News y The Daily News on Sunday), el poder judicial está silenciado y es complaciente y el asalto a tierras propiedad de la población blanca está casi completado.

Por lo tanto, el relativo ambiente de aparente calma que prevaleció en las últimas elecciones parlamentarias de 2005 debe analizarse en este contexto de represión estructural eficaz para entender el valor relativo de los 78 diputados para el partido ZANU-PF (el 63% de los votos), a los que el presidente añade otros 30 diputados más con su nombramiento directo, frente a los 41 diputados obtenidos por el opositor MDC (34% de los votos). Sin embargo, como en pasadas elecciones, han vuelto a registrarse diferencias entre los votos posibles y los contabilizados el día de las elecciones. Por ejemplo, en la circunscripción Mutare South los datos de la comisión electoral indicaron que el total de votos emitidos era de 14.054. El candidato del MDC obtuvo 12.613 y el del ZANU-PF 16.521, lo que suma un total de 29.034, dejando una discrepancia de 14.980 votos. Casos similares se dieron en Kariba, Seke Rural, Buhera South, Marondera East, Buhera North, Murehwa South, Mutasa South, Nyanga, Chimanimani, Manyame y Goromonzi entre otras circunscripciones. Asimismo, el MDC fue incapaz de realizar un análisis exhaustivo en las circunscripciones de Mahonaland Central, Masvingo, Matabeleland North, Midlands North y Midlands South ya que la Comisión Electoral Central simplemente no proporcionó los datos detallados. A todo esto hay que sumar la negativa del Gobierno a autorizar misiones de observadores electorales de EEUU, de la Commonwealth, la UE, Japón y Australia entre otras. Para las elecciones de finales de marzo de 2008 el presidente ya ha anunciado que no aceptará observadores internacionales.

Sin embargo, a pesar de su control total del país, Mugabe está sentado encima de una bomba de relojería o, en palabras de Eddie Cross, portavoz del opositor MDC en asuntos económicos, Mugabe “sabe que el hielo bajo sus pies es muy fino, y el agua bajo el hielo muy fría”. La situación económica se ha deteriorado de tal manera que ya en 2005 la hambruna afectaba prácticamente a un tercio de la población, más de cuatro millones de personas, lo que contrasta con el gasto de más de 500 millones de dólares en armamento encargado ese año. Desde entonces pueden formarse colas de más de dos millas en la capital, Harare, para comprar gasolina, y suele escasear el maíz, que es el elemento básico de la seguridad alimentaria en Zimbabwe, sin que se pudieran realizar las importaciones masivas anunciadas –más de un millón de toneladas de maíz– por falta de reservas de divisas. Los cortes de suministros básicos se suceden y cientos de miles de hogares se han quedado sin agua corriente ni electricidad. Durante mucho tiempo, especialmente hasta las últimas elecciones, el Gobierno mantuvo la moneda artificialmente alta (casi tres veces su valor real) y las consecuencias se están pagando ahora. La situación económica se fue deteriorando hasta cerrar el año 2007 con una inflación de más del 66%.

La situación en el último año no ha hecho más que empeorar. No es posible comprar combustible en el país ya que las compañías no suministran ante la falta de pagos. Comprar pan es casi imposible y en las tiendas apenas quedan productos alimenticios. El estado de máxima alerta en el que se encuentra movilizado el ejército, los controles policiales en las carreteras durante las 24 horas o las medidas de seguridad excepcionales en torno al Palacio presidencial demuestran inquietud por los acontecimientos que vienen.

Perspectivas de futuro

El futuro de Zimbabwe parece estar íntimamente ligado al futuro de su presidente. Robert Mugabe, de 84 años, que ya ha anunciado que se presentará a las elecciones del próximo 29 de marzo. Esta vez tendrá oponentes de incluso sus propias filas: Simba Makoni, antiguo ministro de Finanzas, que inicialmente contaba con el apoyo de la vicepresidenta Joyce Mujuru. Sin embargo, esta última ha pedido el voto para Mugabe, con lo que el octogenario presidente volverá a presentarse a las elecciones sin rival con capacidad de disputarle la presidencia.

El contexto socioeconómico en el que se celebrarán estas elecciones está más deteriorado que el de las anteriores. En enero de 2008 el dato oficial de la inflación interanual entre enero de 2007 y enero de 2008 se situó en el 100,58%, batiendo un récord mundial. El desempleo es superior al 80%, ya en 2000 –según datos del Afrobarómetro (www.afrobarometer.org) de la Universidad de Ciudad del Cabo– alrededor del 70% de la población admitía haber tenido un amigo cercano o familiar muerto por SIDA, existe una gran escasez de fármacos esenciales, alimentos básicos, suministro de electricidad y divisas, y más del 80% de la población vive con menos de 2 dólares al día y Naciones Unidas ya ha puesto en marcha planes especiales de protección, sobre todo a niños.

Sin embargo, lo más probable es que Mugabe vuelva a ganar las elecciones debido principalmente a la existencia de una oposición dividida en cuanto a estrategia y sin un claro y sólido liderazgo, y, como en casos anteriores, debido a la violencia y al control del sistema electoral, un gran fraude en el que las personas designadas por Mugabe controlan el registro electoral, las circunscripciones y la comisión electoral. Ni los ciudadanos no residentes pueden votar ni se admiten observadores internacionales que puedan denunciar el fraude.

El MDC da por muerto el proceso de “diálogo” para la reforma política, lo considera como una catástrofe tanto para los ciudadanos de Zimbabwe como para la estabilidad de la región, e incluso duda sobre cuál será la situación después de los comicios y si los ciudadanos de Zimbabwe empezarán a “usar el machete” tras las elecciones.

Para que el país entre en un estado de colapso total sólo falta un detonante, que perfectamente podría ser el gran fraude electoral esperado o, por ejemplo, las consecuencias de una epidemia sin control como la que podría haber surgido del brote de cólera que ya se ha dado en la región de Mashonaland Central y Oriental y que causó al menos 11 muertes o los casos de malaria detectados. Según el Gobierno y los medios de comunicación afines al mismo, ya se ha controlado la epidemia pero el propio ministro de Sanidad, David Parirenyatwa, admitió que algunas zonas no eran accesibles debido a las recientes inundaciones. No es el primer brote de cólera, ya que en 2006 y 2007 se registraron similares brotes debido al desbordamiento de aguas residuales y falta de suministro de agua potable. Por estas mismas razones ya ha habido más de 800 casos de diarrea en Mabvuku, Tafara, Hatcliffe y Chitungwiza, y a esto se añade que ya hay ciudades como Bulawayo –la segunda más importante del país tras Harare– que están sin liquidez y sin la consecuente capacidad de prestar servicios básicos a los ciudadanos, como recogida basuras, mantenimiento de alcantarillado o potabilizar el agua.

Conclusiones

En tan sólo dos décadas, Zimbabwe ha pasado de ser un país próspero a un Estado fallido, constituyendo un claro ejemplo de las consecuencias derivadas de la perpetuación en el poder y del abuso de los resortes del Estado por parte de un partido político: falta de respeto a los derechos humanos, ausencia de Estado de Derecho, desorden, caos económico y social, epidemias, bloqueo de comunicaciones terrestres en el cono sur, factor de inestabilidad regional y ¿guerra civil?

La Comunidad Internacional ha tratado de endurecer las sanciones internacionales con acciones como el embargo de armas y prohibición, por parte de la UE, de viajar a Mugabe y a unos 100 altos cargos del Gobierno, la congelación del voto de Zimbabwe en el Fondo Monetario Internacional, la imposición de restricciones monetarias, el bloqueo de las cuentas de los altos cargos del Gobierno de Mugabe y el fomento del aislamiento regional de Zimbabwe, a lo que el presidente ha respondido con indiferencia, demostrando que es necesaria una colaboración más estrecha entre los dos actores externos más importantes, el Reino Unido como actor internacional y Sudáfrica como actor regional. Sin embargo, aunque ha habido presiones para que organizaciones regionales como la Unión Africana presionen al Gobierno de Mugabe, no ha habido éxito ya que el presidente de Zimbabwe sigue siendo considerado como un héroe de la independencia en África y las presiones se han limitado a promover un “diálogo nacional” que ya ha sido dado por muerto. Cuando las críticas han ido más allá, el presidente ha respondido desafiante a las mismas.

En definitiva, Zimbabwe está al borde del abismo y cualquier detonante podría generar un crisis humanitaria de magnitudes insospechables y que a buen seguro desbordaría las fronteras del país, afectando a la estabilidad regional y todo ello justo a las puertas de un país, Sudáfrica, que aspira a celebrar uno de los acontecimientos deportivos más importantes del mundo –la copa del mundo de fútbol– y a ser un escaparate de África a todo el mundo en 2010.


[1] En el índice de Estados fallidos de 2007 del Fund for Peace (http://www.fundforpeace.org), hay 32 países en la zona “crítica”, de los cuales 18 están en África; en zona “en peligro” se encuentran 34 países africanos, mientras que hay sólo dos Estados africanos en la zona “límite” –Isla Mauricio y Sudáfrica– y ningún país africano en zona “estable”.

[2] En los años ochenta el ejército masacró a miles de ciudadanos y detuvo y torturó a otros cientos en la provincia de Matabeleland, para reprimir el levantamiento popular que surgió como reacción al poder absoluto y sin control del partido de Mugabe. Se estima que hubo más de 7.000 víctimas entre 1980 y 1987.