Richard Auty
Introducción
A principios de los años setenta, la mediana del ingreso de los países en desarrollo ricos en recursos superaba en alrededor un 50% a los ingresos de los países con pocos recursos (Auty, 2001, p. 5).[1] Esto refleja la productividad resultante de la inversión adicional y la capacidad de importación generada por los países ricos en recursos a través de sus respectivas rentas derivadas de materias primas.[2] Sin embargo, los choques de los precios de las materias primas de 1974 y 1985 invirtieron el diferencial de los ingresos impulsando el colapso en el crecimiento de muchos países ricos en recursos, empezando por los importadores de petróleo africanos tras la subida de los precios del petróleo en 1974, arrollando a principios de los años ochenta a los exportadores de materias primas latinoamericanos y africanos (previamente considerados suficientemente solventes como para tomar prestados petrodólares reciclados) y, por último, sacudiendo a los exportadores de petróleo cuando se desplomaron los precios de este recurso mineral en 1985. Mientras que los ingresos de los países ricos en recursos se estancaron o perdieron terreno entre 1980 y 1990, los de los países con pocos recursos, continuaron aumentando.
Entre 1985 y 1997, el crecimiento de las economías de los países ricos en recursos, tanto a gran escala como a pequeña escala, fue más lento que el de las economías de los países pobres en recursos. Las economías de los países ricos en recursos minerales fueron las que experimentaron el crecimiento más lento y obtuvieron las rentas más elevadas. El bajo rendimiento de estas economías se debe en parte a la intensificación de la volatilidad de los precios y a la concentración de los ingresos provenientes de las materias primas en el seno de los Gobiernos. La volatilidad de ingresos complica la gestión macroeconómica y es intensa en las economías basadas en los recursos minerales. Esto se debe a la dificultad a la hora de alinear la oferta y la demanda debido a la inusual intensidad de capital de la minería, que amplía los plazos de respuesta de las inversiones, de modo que la capacidad instalada, o bien se queda rezagada con respecto a la demanda, o bien lleva la delantera a esta última, ocasionando etapas de gran prosperidad y de crisis económicas (Cashin et al., 2000; Cashin y McDermott, 2002). Además, el principal vínculo interno de la minería se consigue a través de los impuestos, que van a parar a manos de los Gobiernos, los cuales, según los distintos estudios, distribuyen la renta de una manera menos eficaz que cuando ésta se distribuye a través de enlaces comerciales productivos entre numerosos agentes económicos, como ocurre con el cultivo industrial agrícola (Baldwin, 1956; Bevan et al., 1999).
Sin embargo, después de más de una década de investigaciones estadísticas, las explicaciones acerca de la maldición de los recursos naturales, e incluso de su existencia, siguen siendo objeto de debate (Lederman y Maloney, 2007). Sachs y Warner (1995 y 1999, p. 23) consideran que los efectos del llamado “mal holandés” son los causantes de dicha maldición. Estiman que los Estados ricos en recursos implantan sus políticas comerciales al tiempo que aumenta su dependencia de las exportaciones de materias primas, con el fin de contrarrestar los efectos de la reducción de empleo ocasionados por el mal holandés. Lal y Myint (1996) demuestran que tal protección reprime a los mercados, perturba la economía y desata un colapso del crecimiento. Acemoglu et al. (2001, 2002) consideran que la calidad de las instituciones goza de una mayor importancia que los recursos naturales per se y califican a las instituciones coloniales extractivas como perjudiciales para el crecimiento económico. Posteriormente, Glaeser et al. (2004) relegan a las instituciones a una posición secundaria: consideran que las instituciones mejoran como consecuencia del aumento de los ingresos, pero no provocan dicho aumento, que se debe al capital humano y a la selección de las políticas. Más recientemente, Acemoglu y Robinson (2008) vuelven sobre sus conclusiones anteriores: reconocen la capacidad de las elites para manipular las instituciones, incluso en las democracias.
En realidad, en los países de bajo ingreso, las instituciones, más que moldear los incentivos políticos, son un reflejo de estos últimos. Khan (2000), por ejemplo, resalta la necesidad de que los Gobiernos de muchos países de economías políticas emergentes distribuyan la renta con el fin de asegurar la cohesión política, en cuya ausencia la actividad económica no puede funcionar con eficacia. Por consiguiente, el presente análisis se centra en el modo en que se moldean los incentivos políticos. Utiliza preferentemente casos reales comparativos en lugar de análisis estadísticos porque a través de los casos reales se puede seguir la trayectoria del impacto de los caudales de renta, mientras que la mayoría de los análisis estadísticos toman a la renta derivada de las materias primas por una caja negra. Estos casos se fundamentan con utilidad en la teoría del ciclo de la renta, que sintetiza la literatura sobre la maldición de la renta (Auty, 2007) y se centra en el modo en que la escala de la renta afecta a los incentivos estatales y a la trayectoria económica. Básicamente, la teoría postula que: (1) los ingresos elevados desvían los incentivos estatales hacia la distribución de la renta a expensas de la creación de riqueza, lo que corrompe la economía, ralentiza la estructuración de las instituciones y puede provocar un colapso en el crecimiento; (2) el ciclo de la renta lleva implícito una potente inercia, de modo que la recuperación de colapsos en el crecimiento es más lenta; y (3) los efectos negativos de la renta se ven intensificados por la concentración de los vínculos comerciales relativos a las materias primas, la ideología estatalista y los conflictos étnicos, todos ellos fenómenos que reprimen los mercados, lo que constituye la causa principal de la maldición de los recursos. No obstante, hay dos premisas claras: en primer lugar, la teoría del ciclo de la renta admite la posibilidad de evitar la maldición. En segundo lugar, la maldición puede estar ocasionada por las ayudas externas (ingresos geopolíticos) y por la regulación estatal de las rentas (Tollison, 1983), así como por la renta derivada de los recursos naturales.[3]
Los colapsos en el crecimiento y las recuperaciones de aquéllos constituyen fenómenos acumulativos que tienen lugar durante décadas (Auty, 2001). El presente documento sigue la trayectoria del impacto de la oscilación de los precios de las materias primas desde principios de los años setenta, utilizando al Estado de Botsuana como el mejor caso contrafáctico para explicar los decepcionantes resultados del ciclo de la renta en Zambia, Nigeria y Angola. El siguiente apartado define el contexto: expone la teoría del ciclo de la renta, compara las condiciones iniciales en los cuatro países y valora las fluctuaciones en sus caudales de renta. A continuación constan los análisis de cada caso en concreto. Botsuana constituye el elemento contrafáctico. Zambia demuestra cómo la ideología estatalista encauza la renta de un modo que provoca una represión de los mercados. Nigeria nos muestra cómo los conflictos étnicos pueden arrojar resultados similares, mientras que Angola ofrece un caso extremo de explotación persistente por parte de los selectos beneficiarios de la renta. El último apartado esboza las distintas implicaciones de todo ello, tanto en el ámbito teórico como en el político.
La teoría del ciclo de la renta y la situación inicial a principios de los años setenta
El presente apartado, en primer lugar, expone a grandes rasgos la teoría del ciclo de la renta. A continuación, compara las limitadas condiciones iniciales de Botswana con la mayor dotación de recursos de los otros tres países. Por último, se expone una comparativa entre el caudal de renta favorablemente estable de Botsuana y los ingresos más volátiles de los otros tres Estados.
Exposición general de la teoría del ciclo de la renta
La teoría del ciclo de la renta (véase Auty, 2007, para obtener una descripción más detallada) encuentra su fundamento en la observación consistente en que las rentas bajas aportan incentivos para crear riqueza porque los Estados de rentas bajas amplían sus ingresos gravando la producción creciente. De ello se derivan dos consecuencias básicas. En primer lugar, alienta a los Gobiernos a invertir en bienes públicos y a mantener incentivos de eficacia. En segundo lugar, dichos incentivos fomentan la confianza en los mercados y la observancia del principio de la ventaja comparativa, que en las economías de los países con rentas reducidas se basa en las exportaciones de productos manufacturados con un elevado coeficiente de mano de obra. La industrialización competitiva temprana elimina rápidamente el excedente laboral agrícola, generando un incremento de los salarios reales, lo que redunda en beneficio de una inversión diversificada entre la producción de mano de obra especializada intensiva y la producción de capital intensivo. La industrialización temprana también trae consigo una urbanización temprana que acelera el recorrido a través del ciclo demográfico que disminuye la ratio de dependencia/trabajador, lo que incrementa la cuota de ahorro y de inversión en el PIB. Una inversión mayor lleva a un rápido incremento del PIB per. cápita, dado que resulta eficaz debido a la competencia global. Por último, un crecimiento elevado refuerza tres mandatos frente a una gestión de gobierno antisocial a efectos de promover una creciente democratización, dado que: (1) los empresarios protegen sus inversiones luchando a través de influencias por los derechos de propiedad y el Estado de Derecho; (2) la urbanización no subvencionada refuerza el peso de la voz popular; y (3) la confianza temprana del Gobierno en gravar preferiblemente la renta, las ganancias y los gastos antes que el comercio, alienta la demanda de contar con un erario público responsable.
En contraste con la virtuosa trayectoria propiciada por las rentas reducidas, las rentas elevadas desvían los incentivos políticos del camino de la creación de riqueza, hacia una distribución de la renta que aporta ventajas políticas más inmediatas y a menudo personales. En consecuencia, en los países de rentas elevadas, circula más caudal de renta a través de los canales del clientelismo político que a través de los mercados. Esto desvía a la economía de su ventaja comparativa, reduce la eficacia de las inversiones y ralentiza el crecimiento económico, lo que hace presagiar un colapso del crecimiento a no ser que se introduzcan reformas. La economía de los países de rentas elevadas omite asimismo la industrialización competitiva, de modo que sigue habiendo excedente laboral y aumenta la desigualdad en los ingresos, lo que refuerza los motivos estatales para utilizar la renta a efectos de incrementar el número de puestos de trabajo que no soportarían los mercados en una burocracia estatal y proteccionista de la producción. La demanda del resultante sector dependiente de la renta supera en ocasiones la oferta de renta, o bien por la caída de los precios de las materias primas o, por el contrario, porque los cambios estructurales a largo plazo reducen la dimensión relativa del sector primario. Sin embargo, los receptores de la renta se muestran reticentes a las reformas económicas porque éstas dan más cabida a los mercados que reducen la posibilidad de captar rentas, por lo que los Gobiernos consideran más sencillo a nivel político separar los rendimientos de capital y laborales del sector primario junto a la renta. Con ello se crea una trampa gigante en la que se establece una creciente dependencia de un sector primario cada vez más débil. Asimismo, retrasa la maduración política socavando los tres mandatos contra la gestión de gobierno antisocial, ya que: (1) las empresas se aseguran unos mayores rendimientos luchando por la renta a través de sus influencias, sin impulsar la eficacia y presionando por implantar el Estado de Derecho[4]; (2) el ciclo de la renta alimenta un capital social dependiente que se fundamenta en el favoritismo estatal; y (3) la renta derivada de las materias primas elimina la gravación impositiva personal y propicia la falta de consideración hacia la demanda popular de un Estado responsable.
La inercia del ciclo de la renta entorpece la reforma: ocasiona un colapso del crecimiento y después ralentiza la recuperación. Básicamente, los colapsos del crecimiento se deben a la represión de los mercados a medida que los objetivos políticos adquieren preponderancia sobre los económicos. La represión del mercado se agudiza debido a la concentración de los vínculos comerciales en relación con las materias primas, la ideología estatalista y los conflictos étnicos. En primer lugar, la “maldición” de los recursos está íntimamente ligada a la concentración de vínculos comerciales en el ámbito del desarrollo basado en los recursos minerales, y especialmente en el petróleo, por los motivos anteriormente expuestos. En segundo lugar, la ideología estatalista refuerza el efecto de las rentas elevadas, ampliando la capacidad de los Gobiernos para hacer caso omiso de los mercados a efectos de extraer y distribuir la renta (Van der Walle, 1999). Bates (2008) expone cómo en las primeras décadas posteriores a la independencia, los Gobiernos africanos aplicaron políticas estatalistas para beneficiar a coaliciones de burócratas (incluido el ejército), sindicatos y empresarios del sector de la industria a expensas de la comunidad rural y, en última instancia, tal y como pone de manifiesto el modelo de la trampa gigante de la dependencia económica de las materias primas, también a expensas del crecimiento a largo plazo. Por último, los conflictos étnicos refuerzan los incentivos de utilizar la renta para garantizar el apoyo político. Bridgman (2008) identifica un sólido vínculo estadístico entre el crecimiento lento en países con diversidad étnica y la presión redistributiva, por la que los recursos en principio destinados a la creación de bienestar se desvían a la producción, concediendo prioridad a esta última. Sala-i-Martin y Subramanian (2003) indican que la captación de rentas parasitaria basada en la diversidad étnica repercute negativamente sobre el desarrollo, debilitando a las instituciones, mientras que Montalvo y Reynal-Querol (2005, p. 294) consideran que la pertenencia a las diversas etnias está asociada al índice de inversión, el índice de crecimiento económico y la calidad del Gobierno.
Condiciones iniciales: la dotación de recursos naturales, la ideología y la pertenencia a grupos étnicos.
A principios de los años setenta, los cuatro Estados eran ricos en tierras cultivables. La economía de Angola estaba diversificada, al igual que la de Nigeria. Pero Zambia ya dependía en aquella época de los recursos minerales, cuya exportación representaba el 90% de sus ingresos, el 60% de su recaudación fiscal, la mitad de su PIB y el 20% del empleo registrado a través del multiplicador (Aron, 1997, p. 259). Las posibilidades de Botsuana eran menos favorables debido a la dotación mínima de infraestructuras y de capital humano; posibilidades aún más mermadas debido a unas condiciones pluviométricas poco fiables y a su falta de salida al mar. La ayuda exterior representaba casi una sexta parte de la reducida RNB de Botsuana, mientras que Angola y Zambia eran relativamente prósperas, aunque principalmente gracias a las comunidades de expatriados, de dimensiones considerables. No obstante, las economías de Botsuana y Nigeria experimentaron el crecimiento más sólido debido a la expansión de la minería (véase Tabla 3). La economía diversificada de Angola también era sólida, pero Zambia ya empezaba a verse en apuros, debido a los crecientes excedentes de cobre.
En cualquier caso, las diferencias entre las distintas políticas adoptadas demostraron ser cruciales: Botsuana heredó de Gran Bretaña, cuando consiguió su independencia en 1966, una economía de mercado y una democracia parlamentaria, las cuales conservaron los gobernantes dado que su confianza en la exportación de ganado los alentaba a aplicar políticas comerciales abiertas, al tiempo que un conjunto de políticas consensuadas favorecían el pluralismo. Angola seguía siendo una colonia y los colonos blancos favorecían el mercado libre y la protección industrial limitada. Por el contrario, Zambia abrazó políticas estatalistas a partir de 1967, en parte para fomentar la propiedad pública de los activos, a falta de un sector privado doméstico bien desarrollado y una decepcionante entrada de inversión extranjera. Empleaba la renta derivada del cobre a reducir el desempleo en las zonas urbanas ampliando el número de puestos de trabajo en una producción que los mercados no sostendrían, lo que alimentó una migración de la población rural hacia las ciudades en una espiral contraproducente (Gelb et al., 1989). El Gobierno militar de Nigeria también estaba intensificando la intervención estatal con el pretexto de compensar la falta de inversión privada interna en la producción, pero, cada vez más, con el fin de crear un sistema de clientelismo político que permitiera a los líderes regionales recompensar a sus partidarios de origen.
Los conflictos étnicos eran importantes en Nigeria y Angola, pero mínimos en Botsuana, lo que redundaba en su beneficio, y de menor importancia en Zambia. Nigeria protagonizó unos enfrentamientos étnicos que provocaron un golpe militar en 1966 por el que el poder sobre la política interna quedó en manos del ejército durante prácticamente los 33 años siguientes. En Angola, la ciudad costera de Mbundu (un cuarto de la población) había participado en la trata de esclavos de la ciudad interior de Ovimbundu (37% de la población), lo que provocó un clima de hostilidad que tras la independencia en 1975 desembocó en una violenta contienda por el poder.
Caudales fluctuantes de los ingresos: 1970-2004
Los cuatro países objeto de estudio experimentaron importantes giros en sus niveles de renta derivada de los recursos naturales. No obstante, el giro de Botsuana fue positivo y también relativamente suave porque contrarrestó un declive en las ayudas extranjeras que habían comenzado siendo muy elevadas (véase Tabla 2). Zambia no tuvo tanta fortuna: los ingresos derivados del cobre cayeron bruscamente a mediados de los años setenta y la compensación de los flujos de ayuda llegó tarde. En Nigeria, los ingresos derivados del petróleo aumentaron rápidamente durante la década de los setenta y después sufrió un derrumbe absoluto, mientras que en Angola la expansión petrolera se inició en los años ochenta y se intensificó gracias a las ayudas tras la caída de la Unión Soviética en 1989. No disponemos de datos cronológicos sobre la regulación estatal de la renta, pero dado que los Gobiernos efectúan dichas regulaciones modificando los precios relativos, tiende a ser proporcional al cierre de la política comercial y al porcentaje correspondiente al sector público en el PIB. Por consiguiente, la regulación de la renta es más elevada bajo regímenes estatalistas. Ha aumentado los ingresos derivados de los recursos minerales en los momentos de auge, pero ha obstaculizado el ajuste durante las fases descendentes de la economía.
Más concretamente, entre principios de los años setenta y principios de los noventa, Botsuana cuadruplicó la renta derivada de la venta de diamantes, lo que compensó la reducción de los flujos de ayuda exterior. El impacto global que se derivó de ello consistió en un impulso de la renta total, que, de ser una quinta parte, pasó a representar una cuarta parte del PIB, antes de sufrir una regresión y volver a situarse en un quinto del PIB a principios de la primera década del siglo XXI . En consecuencia, Botsuana fue beneficiaria de la gestión monopolista de la compañía De Beers consistente en estabilizar los precios en el mercado del diamante, una ventaja única en el seno de los países exportadores de recursos minerales. Los datos sobre la relación real de intercambio confirman la estabilidad de los ingresos de exportación de Botsuana, que únicamente sufrieron una leve caída a principios de los años ochenta, seguida de un repunte. Zambia constituye prácticamente el ejemplo contrario de Botsuana: la renta derivada del cobre, de representar un cuarto del PIB entre 1970 y 1974, pasó a representar una décima parte de dicho índice entre los años 1980 y 1994, antes de atenuarse hasta suponer sólo un 2% del PIB entre los años 2000 y 2004 (véase Tabla 2), mientras que la ayuda externa aumentó a lo largo de la década de los noventa hasta representar más de una cuarta parte del PIB. Entre los años 1980 y 1994, los ingresos combinados de la renta derivada del cobre y los flujos de ayuda en Zambia cayeron hasta representar un sexto del PIB e intensificaron el recurso del Gobierno a la regulación de las rentas.
Ambos países exportadores de petróleo conocieron unos ingresos relativamente estables de sus recursos, pero se trata de un espejismo estadístico. Los ingresos derivados del petróleo en Nigeria se cuadruplicaron hasta representar prácticamente dos quintas partes del PIB a lo largo de la década de los setenta, y la cuota aparentemente constante posterior refleja el derrumbe en el PIB, que ocultó una grave y absoluta caída de los precios del petróleo, manteniéndose un porcentaje estacionario del PIB correspondiente al petróleo. La expansión petrolera de Angola sufrió una ralentización debido al desencadenamiento de conflictos civiles que finalizaron en 2002. A continuación, el mercado del petróleo angoleño se ha expandido rápidamente y se prevé que alcance un máximo superior a los 2 mbpd en 2011. Los ingresos derivados del petróleo en Angola representaron, de media, más de una cuarta parte del PIB durante los años noventa (cuando las ayudas eran de un 8,5% de la RNB) y aumentaron hasta constituir dos quintas partes del PIB entre los años 2000 y 2004, cuando decrecieron las ayudas hasta constituir una vigésima parte de la RNB (véase Tabla 2).
En resumen, las previsiones iniciales para Botsuana a principios de los años setenta parecían las más problemáticas, pero posteriormente fueron más favorables porque aumentaron los incentivos para la aplicación de políticas prudentes, junto a un mantenimiento estable de los precios elevados de los diamantes y un bajo índice de conflictos étnicos, hechos estos últimos beneficiosos para el país. La economía de Zambia tampoco estaba diversificada, sino encaminada a la aplicación de políticas estatalistas y a la competitividad étnica por las rentas, hecho que resultó ser una base frágil para gestionar un importante choque negativo de los precios. La variada dotación de recursos naturales de Nigeria se vio debilitada por las agudas tensiones étnicas, que desataron un golpe militar y acrecentaron la intervención del Estado. Por último, la economía potencialmente resistente de Angola sufrió una serie de sacudidas cuando 300.000 colonos emigraron en 1976 y dejaron que los grupos étnicos hostiles lucharan entre sí por el poder.
Botsuana como el escenario de las mejores prácticas
En el período comprendido entre 1970 a 1974 y 2000 a 2004, el ingreso real per cápita se multiplicó por seis en Botsuana, mientras que en Nigeria sólo aumentó en un cuarto, y tanto en Zambia como en Angola, descendió. El presente apartado sostiene que el exitoso comportamiento cíclico de la renta en Botsuana es el reflejo de una elite que encontró potencial en el seno de una sociedad consensuada para salvaguardar su posición empleando la renta para sostener la creación de riqueza a largo plazo. En las triunfantes economías basadas en los recursos minerales de países como Indonesia, Malasia y Chile encontramos cuatro políticas que las amparan, en concreto: (1) el ajuste macroeconómico oportuno; (2) el control de la captación de rentas; (3) el aumento de los ingresos de la mayoría pobre a través de la fomentación del empleo competitivo; y (4) el refuerzo de un electorado político a favor de la economía de mercado.
La precaria dependencia del diamante en Botsuana suscita la adopción de políticas prudentes
La potencialmente precaria dependencia que tiene Botsuana del diamante, poco más contribuyó a reforzar la tendencia de las elites exportadoras de ganado a adoptar políticas prudentes. El Gobierno reaccionó como si gestionara una economía de ingresos reducidos y buscara la creación de riqueza a largo plazo, apoyándose en una tradición política consensuada y una gestión prudente de la renta derivada de los recursos minerales a efectos de mantener su autoridad. Apenas el 5% de la superficie terrestre de Botsuana es cultivable y, además, las condiciones pluviométricas son poco fiables, al tiempo que la industrialización se encuentra refrenada por un mercado doméstico limitado y la ubicación del país tierras adentro y limítrofe con países de economías generalmente moribundas. El Gobierno abrazó desde el principio unas medidas de gestión consistentes en la realización de ajustes macroeconómicos. Estableció juiciosamente fondos de ingresos en 1972, al tiempo que se expandía el sector de la minería, a efectos de estabilizar el caudal de la renta, adaptar los ingresos a la capacidad de absorción interna, y propiciar el desarrollo local (Maipose y Matsheka, 2008, p. 523). Por lo general, asignó dos quintos de los ingresos a inversiones en el extranjero, y en 1998 acumulaba un 125% del PIB en reservas financieras (FMI, 1999). Asimismo, su reacción fue inmediata cuando se dio un breve tambaleo de los precios del diamante a principios de los años ochenta, y depreció el tipo de cambio real en un 20%, aumentó los tipos de interés, efectuó pequeños recortes en la inversión pública y pospuso el aumento de salarios en el sector público. Por el contrario, la oposición política era más característica de los países del África Subsahariana, ya que favorecía al electorado urbano a través de un gasto adicional en la creación de puestos de trabajo y de servicios sociales.
A pesar de que la dependencia de los recursos minerales conferían al Gobierno un papel central en la economía al incrementarse el gasto público a dos tercios del PIB (Harvey y Jefferis, 1996) debido a los impuestos sobre la minería, el Gobierno adoptó la segunda política destinada al empleo eficaz de la renta a través de la limitación de la captación de renta y de la negativa a crear prestaciones insostenibles, como la protección de actividades “nacientes”, la subvención de los precios o la reducción de los impuestos. Un experimento con las empresas públicas a finales de los años ochenta, cuando surgieron los ingresos de la minería, se detuvo rápidamente y se liquidaron las empresas que estaban obteniendo ingresos indebidos (FMI, 1999). En su lugar, el Gobierno alimentó a las empresas privadas fomentando la inversión extranjera directa, a través del gasto público en bienes y servicios, y convirtiendo intencionadamente los ingresos derivados de los diamantes en capital humano (educación y sanidad) e infraestructura económica (eliminando el trabajo pendiente del descuido colonial). El coeficiente de ahorro real, generalmente positivo, indica la conversión de los ingresos derivados de recursos limitados en formas de capital sostenibles.
Con respecto al tercer requisito político, el Gobierno utilizó la renta para promover la economía rural, que hasta finales de los años noventa acaparaba los puestos de trabajo de la mayoría de los botsuanos. Apoyó la cría de ganado orientada a la exportación, dominada por las elites, pero también impulsó a pequeños ganaderos a través de una política de autosuficiencia alimentaria que quedó obsoleta en la década de los noventa. La prudente utilización del ciclo de la renta evitó la inestabilidad política, al tiempo que la explotación de minas de diamantes impulsó la economía a un elevado índice de crecimiento entre 1970 y 1990, que no difiere mucho del protagonizado por los dragones del Este Asiático. La relación marginal entre capital y producto (ICOR[5]) conoció una media de 2,3 durante los años setenta y ochenta, lo que indicaba un uso eficaz del capital, pero empeoró alcanzando los 6 puntos entre 1990 y 1994, en parte debido al experimento estatalista, aunque posteriormente se estabilizó en un aún respetable 3,4. El crecimiento del PIB per cápita benefició a todos y, a pesar de que la distribución de los ingresos fue asimétrica, el coeficiente de Gini[6] permaneció estable a alrededor de 0,51 (Sarraf y Jiwanji, 2003, p. 15).
Por último, el rápido crecimiento del PIB per cápita ayudó al partido gobernante a conservar la mayoría de los escaños en el Parlamento, mientras que el principal partido de la oposición, un partido urbano de izquierdas, sólo llegó a conseguir un tercio de los escaños en una ocasión y, por lo general, contó con una sexta parte de los escaños. El partido gobernante cimentó una tradición de consenso heredada (Maipose y Matsheka, 2008) y contrarrestó la lenta retracción de su firme electorado rural teniendo en cuenta la presión social, antes que reprimiéndola o comprándola a través de una regulación opaca de la renta. Por ejemplo, la pérdida de escaños en las elecciones de 1969 provocó un desarrollo rural acelerado, mientras que los fracasos electorales de 1996 presenciaron una ampliación del derecho de voto a los mayores de 18 años de edad y a los ciudadanos del país residentes en el extranjero. La distribución de los ingresos de Botsuana está asociada a los sólidos índices de eficacia del Gobierno, que han continuado aumentando en los últimos años, en comparación con países con un nivel similar de ingreso per. cápita (Collier y Hoeffler, 2006).
Calificación del éxito del ciclo de la renta en Botsuana
En cualquier caso, la estabilidad de los precios del diamante facilitó tanto la gestión macroeconómica como el control de la captación de rentas, mientras que la explotación de minas de diamantes a gran escala en Botsuana limitó la posibilidad de saquear los recursos, en comparación con la extracción dispersa a pequeña escala de diamantes aluviales, más típicos de Angola y Sierra Leona. Por consiguiente, la fortaleza institucional de Botsuana queda aún por comprobar. Hill y Knight (1999, p. 313) sólo identifican dos leves movimientos descendentes de los precios entre 1980 y 1983 y a principios de los años noventa (cuando los mercados conocieron una breve oferta excesiva) y un movimiento ascendente durante una importante expansión minera a finales de los años ochenta. La ausencia de repuntes inesperados en el caudal de renta de Botsuana evitó una repentina deflagración de presiones políticas por el gasto público, mientras que la estabilidad de la renta, por su parte, evitó la necesidad de recurrir a un racionamiento brusco y draconiano de la renta.
La economía de Botsuana sigue dependiendo de los recursos minerales, aunque aún puede darse una diversificación a través de la generación de electricidad con carbón, el pulido de diamantes, los servicios financieros y el turismo. La expansión del diamante entre 1970 y 1996 empujó el índice del mal holandés de Botsuana (calculado como el porcentaje de productos comercializables fuera de la minería en el PIB)[7] quintuplicándolo hasta alcanzar el 25,1% en 1996 (Banco Mundial, 2007a), debido en la misma medida a la desaparición de la agricultura y al lento crecimiento de la industria manufacturera. Cuando los ingresos derivados del diamante comenzaron a decaer en relación con el PIB, el Gobierno luchó a capa y espada por mantener el crecimiento económico y el empleo (Banco de Botsuana, 2006). Se han dado bajas de trabajadores especializados, pero son sobre todo el desempleo (18%) y la desigualdad de ingresos (un tercio de la población vive en la pobreza) los que resultan decepcionantes. La desaceleración económica se ha visto asociada a una caída de la proporción de votos a favor del Gobierno, que de recibir el apoyo de dos tercios del electorado, pasó a contar sólo con la mitad de los votos debido a la ampliación que realizó el Gobierno de puestos de trabajo en el sector público. Esto último, combinado con el aumento de los gastos en el virus VIH/SIDA, impulsó el déficit en el sector público (FMI, 2005a, p. 16) y recortó las reservas financieras del 125% del PIB en 1998 al 75% en 2005 (Banco de Botsuana, 2006). En consecuencia, el racionamiento de la renta plantea la necesidad de analizar más severamente las instituciones de Botsuana, y el prudente comportamiento cíclico de la renta de Botsuana, más que haber evitado un colapso en el crecimiento, quizá simplemente lo ha pospuesto.
En resumen, los gobernantes de Botsuana han utilizado un sistema de gobierno y una práctica de la dependencia de las exportaciones consensuadas para apoyar una prudente estrategia de creación de riqueza que ha funcionado en los mercados a la hora de sostener un virtuoso ciclo de la economía política de rápido crecimiento basado en los recursos minerales. La estrategia se benefició del incentivo de crear riqueza impuesto por la precariedad de la dependencia del diamante y por una inusual estabilidad del caudal de la renta. Pero las condiciones iniciales de pobreza de Botsuana significan que su economía sigue dependiendo en exceso del aumento de la renta basada en la exportación de diamantes.
Estatalismo, artificios políticos y gestión errónea de los ingresos en Zambia
El presente apartado recurre al ejemplo contrafáctico de Botsuana para analizar el colapso del crecimiento de Zambia y su lenta recuperación económica. Expone que la defensa de políticas estatalistas para aumentar la riqueza y hacer frente a la presión política fracasó en ambos casos, reprimiendo los incentivos del mercado tendentes a una distribución eficaz de los recursos y consolidando la captación de renta provista de una gran inercia.
El estatalismo y el colapso del crecimiento
Zambia emprendió el camino de la independencia como democracia a manos del Partido Unido para la Independencia Nacional (UNIP, por sus siglas en inglés), que disfrutaba de una amplia autonomía y avanzó considerablemente en la creación de bienestar. Las políticas iniciales fueron prudentes: el Gobierno creó un fondo de estabilización de los ingresos derivados del cobre para adaptarse a los choques de los precios y fomentar la diversificación económica. Gestionó con eficacia un revés económico en 1965 cuando Rodesia autoproclamó su independencia con respecto a Gran Bretaña y dividió la arteria principal de transporte de Zambia. Un boom del cobre impulsó el optimismo económico. Aron (1999, p. 272, 273) considera que el boom del cobre entre 1964 y 1974 aportó al año un 20% del PIB más que a principios de los años sesenta. Alrededor del 44% de los ingresos extraordinarios derivados del cobre (el 9% del PIB anual) fue a parar a manos del Gobierno, que ahorró un tercio de aquéllos (Aron, 1999, p. 295). Sin embargo, a finales de los años sesenta, Zambia propugnó un moderno desarrollo dirigido por el Estado, con el pretexto de alcanzar la autosuficiencia y la industrialización. Centralizó el control de los insumos de agricultura y la comercialización ganadera, gestionó el tipo de cambio, protegió a los productores nacionales y, en 1971, adquirió el 51% de las minas de cobre.
Pero el optimismo se disipó: la relación de intercambio de Zambia cayó dos tercios a finales de los años setenta (Aron, 1999, p. 260), lo que provocó entre 1975 y 1979 un shock negativo que, en comparación con los datos de los años 1971 a 1974, equivalió a unas pérdidas anuales del 30% del PIB. La consiguiente reducción de los precios se vio después agravada por una inversión insuficiente en las minas que provocó un colapso en la producción de cobre, cuya extracción pasó de ser de 698.000 toneladas en 1972, a ser de 260.000 toneladas en el año 2000 (Hill, 2004, p. 302-303). El Gobierno consideraba la minería como una fuente de ingresos y una forma de clientelismo político que utilizó para captar rentas e impulsar la creación de empleo a expensas de la competitividad (Radetzki, 1983). Dado que los ingresos derivados de los recursos minerales disminuyeron, el Gobierno captó más ingresos de la agricultura, que ya estaba aportando subsidio a los trabajadores urbanos, a menudo en el sector público, a través de los precios de los productos alimenticios, alrededor de un 30% por debajo de los precios internacionales de referencia a principios de los años setenta. Jansen y Rukovo (1992, p. 30-32) estiman que tras compensar los efectos de los controles internos de los precios, las subvenciones y otros tipos de intervención entre los años 1966 y 1990, la tasa neta media de protección del tabaco y el maíz oscilaba entre el -25% y el -40%, con tendencia creciente. Añadiendo los efectos de la volatilidad en el tipo de cambio real, la protección negativa alcanzó una media del 45% a lo largo del período, pero superó el 60% en el caso del maíz en los años ochenta, y el 68% en el caso del algodón entre 1985 y 1990. Del porcentaje de la agricultura en el PIB se deduce una transferencia anual del 5% al 9% del PIB del sector rural al Estado, lo que alimentó de manera contraproducente una migración de la población rural hacia las ciudades. Tales transferencias pueden justificarse a nivel económico si se saca provecho de la renta, en contraposición a la rentabilidad normal basada en el riesgo del capital y el trabajo de los agricultores, siempre que el Gobierno distribuya eficazmente los ingresos.
El Gobierno se negó a emplear sus ingresos para promover la producción competitiva. Inicialmente invirtió en empresas estatales ajenas al sector de la minería, que a finales de los años setenta generaron el 60% de la inversión, el 30% de la producción y el 37% del sector laboral oficial (Jansen y Rukovo, 1992, p. 23). No obstante, las tasas de protección efectiva eran del 150% de media en 1976, y hacia la década de los años ochenta, los costos en recursos internos de bienes de consumo locales e intermedios triplicaban las cotas competitivas (Karmiloff, 1990). En efecto, la industria manufacturera de Zambia formaba parte del sector de los bienes no comercializables, que, en coherencia con la teoría del ciclo de la renta, incluía también una burocracia excesiva. El Gobierno también distribuyó la renta durante los años sesenta y setenta de un modo que duplicó el consumo público hasta alcanzar el 26% del PIB, el doble de lo esperado para la renta per. cápita de Zambia.
Las rivalidades étnicas avivaron la excesiva intervención del Estado, dado que los líderes regionales utilizaban recursos públicos para recompensar a sus partidarios. El expandido sector público canalizaba la renta hacia las elites a través de sobornos a cambio de licencias, contratos inflados para la realización de obras públicas o decisiones urbanísticas tendenciosas para favorecer a los amigos. El Presidente reestructuró los Ministerios en un infructuoso esfuerzo por controlar la captación de renta, pero con ello comenzaron las enemistades de importantes líderes regionales, de modo que inauguró un Estado de partido único en 1972 para reducir la amenaza que suponían ciertos desertores influyentes. Esta medida no hizo más que intensificar las luchas internas por el poder en el seno del UNIP, a las que el Gobierno hizo frente incrementando la intervención estatal para impulsar la regulación de la renta (Szeftel, 2000).
La inercia de la captación de renta
El UNIP conservó el apoyo político extrayendo renta a expensas de la competitividad y achacando el posterior colapso del crecimiento a los desfavorables acontecimientos externos, entre los que se encontraban el acceso cada vez más complicado a los mercados (dado que las economías de los países limítrofes sucumbieron a manos de una gestión ineficaz y de los conflictos civiles), la reducción a la mitad del precio del cobre en 1974 y 1975 y un pronunciado despunte de los tipos de interés globales entre 1979 y 1982. En coherencia con la teoría del ciclo de la renta, los beneficiarios de la renta de Zambia resistieron los recortes en el gasto público cuando los ingresos derivados de los recursos minerales cayeron al 2% de los ingresos totales entre 1976 y 1980, lo que supone una gran diferencia con el 60% que representaban dichos ingresos entre 1966 y 1970 (Aron, 1999, p. 260). El Gobierno salvó el déficit fiscal reduciendo los activos en el extranjero, que habían alcanzado el máximo del 30% del PIB a principios de los setenta. A continuación, retomó los préstamos internos a corto plazo. Mientras tanto, se dio un giro radical en la asignación del gasto público, que de la inversión pasó a destinarse al gasto ordinario a expensas de la capacidad futura para generar riqueza. Los funcionarios civiles recurrieron a la corrupción para aumentar sus salarios, que estaban en decadencia.
El promedio del déficit fiscal entre los años 1970 y 1980 fue del 12% del PIB y el coste combinado de los subsidios al consumo y los préstamos paraestatales aumentaron hasta representar el 80% de los ingresos del Gobierno (Andersson y Mugerwa, 1993). El Gobierno aceptó a regañadientes una serie de paquetes de reforma entre 1978 y 1987 para mantener un flujo mínimo de ayuda extranjera (renta geopolítica) a efectos de sostener el gasto público. En cualquier caso, se opuso a llevar a cabo una reforma económica global por miedo a perder poder político (Jansen y Rukovo, 1992, p. 41). Siete acuerdos de estabilización respaldados por el FMI se vinieron abajo debido a la falta de cumplimiento de los mismos. El Gobierno concentró los gastos en los sueldos a expensas de los presupuestos de gastos ordinarios ministeriales y de las inversiones públicas. Los gastos per. cápita en servicios de educación y sanidad y la economía disminuyeron en términos reales.
Las dificultades económicas y los disturbios populares de protesta por los precios de la comida impusieron por fin una vuelta a la democracia multipartita. En unas elecciones de 1992 el UNIP, que tanto tiempo había estado al mando, perdió las elecciones frente al Movimiento para una Democracia Multipartita (MMD). Las ayudas condicionales aumentaron. Pero pocas fueron sus repercusiones sobre el tipo de cambio real, que permaneció relativamente estable desde 1990 hasta 2004 porque las principales asignaciones de las ayudas (acumulación de reservas/reducción de deuda y aumento de las importaciones) lo congelaron (FMI, 2004, p. 22; FMI, 2006). El nuevo Gobierno inició la reforma y redujo con éxito la corrupción a pequeña escala, pero la extracción de renta en la cúpula del Gobierno subsistió (Szeftel, 2000, p. 217).
El Gobierno liderado por el MMD concedió prioridad a la agricultura, que ofrecía un potencial de crecimiento considerable, dado que aglutinaba a dos tercios de la población activa pero únicamente utilizaba una cuarta parte de la tierra cultivable (FMI, 1997, p. 25). La intervención estatal en el sector de la agricultura se redujo hacia 1994 y el consejo de comercialización del maíz fue abolido en 1996. La agricultura comenzó a comercializarse al tiempo que los pequeños agricultores diversificaban sus cultivos y aumentaban las exportaciones, y, posteriormente, agricultores comerciales de Zimbabue emigraron al país en respuesta a las invasiones de sus tierras por parte de los partidarios del Gobierno ZANU-PF. El tipo de cambio se unificó en 1992 y el régimen comercial se liberalizó en el período comprendido entre 1990 y 1996 para reducir la media ponderada de los aranceles comerciales al 16%. La producción manufacturera se contrajo, a medida que la re-estructuración forzó el cierre de fábricas que no eran rentables pero expandió la producción de tabaco, de azúcar y la molienda de grano, junto con productos hortícolas, para sentar la base de la diversificación competitiva de las exportaciones alejándose de la dependencia de los recursos minerales. La base imponible se amplió para compensar la caída de los impuestos sobre el comercio y las importaciones.
Tuvo que transcurrir una década desde el inicio de las reformas y darse un cambio en el liderazgo del MMD para que el declive económico diera un giro. Alrededor de un quinto de los candidatos del MMD eran antiguos partidarios del UNIP que tenían la posibilidad de recuperar esa oportunidad perdida de captar rentas. La privatización creó una nueva posibilidad de captar renta amañando las ventas para favorecer a los beneficiarios de información privilegiada, que se hacían deliberadamente con inmuebles estatales infravalorados. Salieron a la luz rumores de que importantes funcionarios públicos estaban abusando del cargo que ocupaban para traficar con drogas y armas. El boom de los precios de materias primas a mediados de la primera década del siglo XXI hizo que aumentaran los temores de que se pudiera ampliar la captación de rentas y se pudiera invertir el sentido de la reforma. El tipo de cambio real aumentó un 25% durante 2004 y 2005 debido a la recuperación de las exportaciones de cobre y a unas mejores expectativas a nivel macroeconómico una vez reducida la deuda (de 3.700 millones de dólares a 500 millones de dólares). Esto constituyó una amenaza para la diversificación de las exportaciones y debilitó el poder de la condicionalidad de las ayudas. Asimismo, socavó los incentivos de la reforma (hasta el siguiente colapso del crecimiento).
Rivalidades étnicas, captación de la renta por parte de las elites y disipación de la renta en Nigeria
A pesar de que la política nigeriana era menos estatalista que la de Zambia, sus rivalidades entre las distintas etnias eran más intensas y alimentaban la captación de renta a través del boom del petróleo que reprimió los mercados y desencadenó un colapso del crecimiento, que se prolongó debido a la resistencia que opusieron los receptores de la renta a la reforma económica.
Las rivalidades étnicas dan un vuelco a la democracia y desencadenan el desarrollo de la renta a un ritmo brutal
Tanto los gobiernos autocráticos como los democráticos fallaron en su lucha por evitar el dominio de las elites políticas regionales sobre las aspiraciones económicas nacionales que quizá hubieran creado partidos políticos nacionales étnicamente mixtos y de fundamentados en la división de clases y no en la división de etnias (Bienen, 1988). La estructura federal inicial de tres Estados, basada en los tres grupos étnicos más amplios, demostró ser inestable aumentando los temores en la descuidada zona del Norte del país acerca de la preeminencia educativa del Sur; en el Sur, acerca de la superioridad numérica del Norte; y, entre los grupos étnicos minoritarios, acerca de la marginación. Iyoha y Oriakhi (2008) achacan el inicio de las transferencias de ingresos del Sur al Norte a la dominación colonial. No obstante, las transferencias se intensificaron tras la independencia, porque los norteños ocupaban casi siempre la presidencia y debilitaron el principio de la propiedad descentralizada de los ingresos a efectos de transferir más renta derivada del petróleo del Sur al Norte.
La interferencia norteña en las elecciones occidentales desató protestas que desembocaron en masacres de inmigrantes sureños en las ciudades norteñas, lo que provocó un golpe de Estado en 1966. Las luchas étnicas también llevaron a la secesión de la región del Este en 1967, lo que alimentó una rápida ampliación del ejército, cuyos efectivos pasaron de ser 10.000 a ser 250.000. Posteriormente, el Gobierno militar mantuvo regímenes autocráticos hasta 1999, con la excepción de un breve retorno a la democracia entre 1979 y 1983. Los sucesivos Gobiernos federales mitigaron los intereses étnicos y perdieron el control de la captación de la renta. Entre 1974 y 1978, la distribución del espectacular incremento de los ingresos derivados del petróleo pretendía manifiestamente dispersar la renta entre los grupos étnicos a través de la inversión en infraestructuras y educación, que absorbieron prácticamente la mitad de la inversión pública (Bienen, 1988). En el boom del petróleo de 1979 a 1981 se pretendió realizar una distribución diversificada similar, que coincidió con el mandato civil. La distribución dispersa de estas rentas benefició a las elites regionales, pero gozó de la aprobación de los principales perjudicados, la mayoría rural, que aspiraba a educar a sus hijos, de manera que éstos pudieran dejar el sector de la agricultura y encontrar trabajo en las ciudades.
El comportamiento cíclico de la renta promueve la intervención del Estado, represora de los mercados
Las elites regionales nigerianas apoyaron las políticas de indigenización para expandir la intervención del Estado y facilitar su acceso a la renta. La expansión del clientelismo político estatal identificó los partidos políticos con las regiones étnicas, difuminó las diferencias entre las finanzas públicas, personales y de partidos (Bevan et al., 1999, p. 26) y socavó la responsabilidad del Gobierno estatal. Los políticos federales que brevemente retomaron el poder (Auty, 1990) maximizaron la utilización del ciclo de la renta recortando la retención de ingresos derivados del petróleo por debajo del 30% y limitando el papel principal de la función pública a la formulación de políticas. A principios de los años ochenta lanzaron importantes proyectos industriales propiedad del Estado que funcionaron principalmente como fuentes de dominación. Los proyectos se encontraban ubicados en cada una de las principales regiones, que ampliaron su número a expensas de las economías de escala y de los elevados costes en infraestructuras en las zonas no urbanizadas. Los costes de construcción se inflaban por especificaciones de planta demasiado elaboradas y plazos burocráticos demasiado dilatados, de modo que los costos de capital fueron cuatro veces superiores a los niveles competitivos normales. Con dichos proyectos no se podía recuperar la inversión, requerían subvenciones y redujeron la eficacia de la inversión en todos los sectores de la economía. Además, añadieron al trío inicial de los receptores de rentas, a saber, el trío formado por los políticos regionales, el ejército y los funcionarios públicos, a industriales políticamente vinculados y a trabajadores de empresas estatales.
La distribución de la renta entre las distintas etnias en Nigeria debilitó la política macroeconómica. Inicialmente, el Gobierno federal congeló sensiblemente una fracción de los ingresos derivados del petróleo entre 1974 y 1978, pero perdió el control del ciclo de la renta y para 1978 había agotado los ahorros en el extranjero. El consumo público experimentó un modesto incremento superior a la tendencia previa al choque de los precios (un 4% de los rendimientos no petroleros) durante el boom de 1974 a 1978, pero la inversión pública aumentó un quinto más del PIB previo al choque de los sectores ajenos a la minería y más que compensó un declive en la inversión privada para aumentar la formación de capital total hasta el 27% del PIB entre 1974 y 1979. La inversión pública financió dos tercios de la inversión nacional total entre 1973 y 1990 (Moser et al., 1997, p. 37), mientras que el índice de inversión privada era insuficiente para sustituir a su volumen de capital, y aún más para ampliarlo (FMI, 2005b, p. 25). No obstante, la bonanza de los años 1979 a 1981 apenas mantuvo el índice previo al choque de formación de capital, mientras que el consumo descendió por debajo de la tendencia prevista.
La ineficacia de la inversión estatal provocó que el ICOR de la economía global, que era de 1,7 entre 1970 y 1974, experimentara un abismal ascenso para, entre 1975 y 1979, ser de 12,2, siendo el ICOR negativo a principios de los años ochenta. La absorción de rentas era inflacionista además de ineficaz, e intensificó los efectos del mal holandés. Es más, dado que la inversión rural estatal estaba en descoordinación con los ingresos agrícolas complementarios, los rendimientos agrícolas se estancaron (véase Tabla 3) y la producción per. cápita de cultivos cayó. La fracción que representaba la agricultura en el PIB disminuyó tres veces más rápido de lo esperado,[8] mientras que la industria manufacturera creció demasiado despacio como para compensar el declive, a pesar de que estaba convirtiéndose en una prioridad de la inversión. El índice del mal holandés (que mide la desviación del porcentaje esperado de bienes comercializables ajenos a la minería) se duplicó hasta el 17,2% del PIB ajeno a la minería. Pero esto también infravalora la corrupción económica porque el sector industrial nigeriano no era globalmente competitivo.
La inercia de la captación de renta retrasa la reforma
En coherencia con la teoría del ciclo de la renta, la utilización del ciclo de la renta derivada del petróleo para aplacar la cólera de las elites étnicas reprimió los mercados y desencadenó un colapso del crecimiento. La represión del mercado radica en el origen de los colapsos del crecimiento. El crecimiento del PIB pasó a ser negativo, tras su desaceleración entre 1974 y 1978. Con ello se detuvo el tránsito del ciclo demográfico, de modo que persistió el elevado crecimiento de la población y se recortó la renta per. cápita. La teoría prevé que estos hechos eventualmente refuerzan los incentivos para crear riqueza, pero en Nigeria sólo empezaba a asomar tímidamente un consenso político para la reforma. La inercia de la captación de renta implicó que la generación posterior a aquélla que vivió el momento en que los precios del petróleo ablandaron a los Gobiernos estatales de Nigeria, seguía utilizando el ciclo del 48% de los ingresos nacionales de una manera poco clara para beneficiar a las elites regionales, mientras que el Gobierno federal recurría en exceso a los fondos extrapresupuestarios (Heller, 2007). Las repercusiones sobre el bienestar social y la gestión gubernamental han sido perjudiciales.
La captación de rentas obstaculizó los esfuerzos por racionar la renta cuando flaquearon los precios del petróleo. Las elites regionales nigerianas percibían con razón que la estabilización y la reestructuración económica suponían amenazas para ellas, ya que los mercados competitivos recortan las posibilidades de extraer renta. La elite presionó para ampliar los gastos públicos, tanto en los movimientos económicos a la baja como en los momentos de prosperidad. El Gobierno federal atendió a estas peticiones suponiendo que la caída de los precios del petróleo de principios de los años ochenta era temporal y postergando el ajuste macroeconómico. Entre 1981 y 1984, el déficit del sector público alcanzó una media del 12,1% del PIB y fue financiado a través de préstamos y de emisión de moneda, hechos que avivaron la inflación. A mediados de los ochenta, una devaluación masiva del tipo de cambio triplicó la ratio de deuda neta/PIB hasta alcanzar el 120% en 1987, a años luz de la ratio del 4,5% en 1981, y el servicio de la deuda absorbió un quinto de los gastos ordinarios (Oyejide, 1999).[9] Al igual que en Zambia, el Gobierno recortó la inversión para sostener el consumo público, consiguiendo así una inmediata tregua política a expensas del crecimiento económico a largo plazo.
Lejos de impulsar el bienestar de la mayoría pobre, el ciclo de la renta nigeriana la empobreció aún más, pero se siguió apoyando más la redistribución étnica regional, lo que favorecía a las elites locales, que la redistribución nacional fundamentada en las clases sociales, que podía beneficiar a los menos acomodados (Bienen, 1988). Los agricultores fueron los más perjudicados, ya que su capacidad para dominar el voto nacional (el sector agrícola aglutinaba el 70% de la población activa) quedaba invalidada en deferencia a las elites regionales, quizá ante la errónea expectativa de que tal captación de ingresos regionales era la mejor manera de garantizar que dichos ingresos les llegaran a través de los tradicionales sistemas sociales clientelísticos. A pesar de que el sector agrícola repuntó a finales de los años ochenta, cuando el tardío ajuste estructural redujo los impuestos indirectos sobre los cultivos, las elites regionales restaron soberanía a la política y durante los años noventa hicieron repercutir el precio del colapso del crecimiento sobre los pobres. Al final, el ingreso per capita de Nigeria en 2005 había mejorado poco con respecto al nivel que tenía con anterioridad al choque económico (véase Tabla 3), pero la creciente desigualdad de ingresos había duplicado el índice de pobreza hasta el 70% (Sala-i-Martin y Subramanian, 2003).
La elite de Angola busca utilizar el ciclo de la renta a costa de la creación de riqueza generalizada
La escasez de datos con anterioridad a mediados de los años ochenta limita este apartado a la persistencia de la captación de renta. Muestra cómo la ampliación de la renta puede apoyar los intereses de la elite a costa de la mayoría.
El ciclo de la renta de la elite debilita el bienestar de la mayoría
Diversas fuentes orales indican que el volumen de captación de rentas aumentó tras 1993, cuando las inesperadas victorias de los rebeldes redujeron las perspectivas de permanencia en el poder en ambos bandos del conflicto y los líderes recurrieron al saqueo corrupto. Pero una vez cesaron las hostilidades en 2002, Angola continuó utilizando los ingresos derivados del petróleo para incrementar el consumo privado, principalmente por parte de los ricos. El coeficiente de Gini, de 0,62, es excepcionalmente elevado, incluso en el caso de un país exportador de petróleo, comparado con el de Nigeria y Zambia, de 0,51, el de Camerún, de 0,45, el de Indonesia, de 0,33, y el de un país pobre en recursos como es Corea del Sur, de 0,32 (Banco Mundial, 2007a).
El Gobierno angoleño desarrolló una forma híbrida de utilización del ciclo de la renta que maximiza la posibilidad de captar renta combinando la extracción eficaz de renta por parte de las empresas petroleras multinacionales, con un control flexible de la distribución de la renta (Auty, 2008). El FMI apunta seriamente que sigue sin justificarse un tercio de la renta petrolera entre 1997 y 2001, aunque ello no implica que todo ello lo absorbiera la captación de renta. El petróleo mantiene un nivel de gasto público en el PIB que representa el doble con respecto a países semejantes de ingresos reducidos y que continúa siendo elevado aún después de tener en cuenta unos gastos más altos en seguridad (el ejército seguía absorbiendo un 5% del PIB angoleño tras el cese de los conflictos civiles) y el 3%-4% del PIB relativo al servicio de la deuda. Junto con los descuadres en las cuentas de Sonangol, esto también implica una transferencia “oculta” considerable de PIB a los ricos porque los gastos a favor de los pobres en los sectores de la sanidad y la educación se encuentran muy por debajo de los niveles esperados (Banco Mundial, 2007c). El gasto público se infla a través de la facturación a precios superiores a los reales en la adquisición de productos, así como de contratos ministeriales y abonos a funcionarios civiles fantasma. También favorece la creación de riqueza porque la renta reduce las obligaciones tributarias (de los ricos) y subvenciona el consumo de los servicios públicos con el pretexto de ayudar a los pobres, aunque en realidad son los angoleños ricos los que consumen la mayor parte del agua y la energía subvencionadas, servicios que absorbieron un 3,3% del PIB en 2003 (Gasha y Pastor, 2004, p. 12). Además, el ciclo de la renta ha fortalecido el tipo de cambio real, que disminuye el coste de las importaciones principalmente consumidas por los ciudadanos acomodados.
Las elites también extraen rentas indirectamente desviando la inversión de ingresos en la segunda ronda hacia monopolios de producción y de importaciones nacionales (Aguilar, 2003a). Cuando el Gobierno privatizó la producción estatal en los años noventa en respuesta a la condición de reestructurar la deuda que se le impuso por parte de las IFI para así recibir ayudas, la elite se hizo con empresas a precios infravalorados para así controlar monopolios de productos lucrativos y de importaciones, al igual que lo hicieron las elites de Zambia, Mozambique y otros países. El régimen del tipo de cambio dual permitió a los monopolistas importar productos a precios económicos al interés oficial y venderlos a elevados precios al tipo de cambio paralelo nacional, generalmente con un diferencial de 3:1 que redujo los márgenes de los distribuidores en el sector informal o no estructurado (Aguilar, 2003b; Hodges, 2004). Las grandes empresas también fueron exprimidas: los costes de producción de Cimangola estaban cuatro veces por encima de los niveles globales debido a los cánones abusivos aplicados por las compañías de servicios y otros proveedores.
A través del control de los mercados, la elite empresarial tiene garantizados los beneficios con independencia del tipo de cambio y de las oscilaciones en los precios, de modo que se muestran indiferentes ante la necesidad de estabilizar la economía. Tal y como se ha apuntado, la sociedad acomodada podría salir perdiendo de la reforma económica porque los mercados competitivos y la transparencia en las finanzas públicas reducirían el potencial de captación de renta, así que no es de sorprender que la reforma angoleña se paralizara en la década de los noventa. El gasto estatal superaba permanentemente los ingresos, y el déficit, o bien se monetizaba, o bien se cubría a través de préstamos comerciales del exterior, utilizando ingresos petroleros futuros como garantía. La inflación resultante distorsionó los precios y disuadió de la inversión en el mercado competitivo, al tiempo que los efectos del mal holandés se agudizaban. El tipo de cambio real se había triplicado en 2005 con respecto al de 1992, año en el que el sector de la agricultura fue por última vez internacionalmente competitivo, aunque dos tercios de la población dependen aún de la agricultura para vivir. La persistencia de las luchas civiles hasta el año 2002 empeoró esta situación. El porcentaje que representa el sector de la agricultura en el PIB apenas llega a la mitad del esperado para la economía de un país de las dimensiones y el nivel de desarrollo de Angola, mientras que la industria manufacturera cubre dos tercios del porcentaje esperado (Syrquin y Chenery, 1989, p. 20 y 32). Por consiguiente, Angola se ha convertido en un país excesivamente dependiente del petróleo, producto que en 2006 generó el 96% de las exportaciones, el 81% de los ingresos estatales y el 58% del PIB (FMI, 2007, p. 44-46), aunque menos del 0,2% de los empleos (Hodges, 2004, p. 150).
El reducido nivel de capital humano limita la diversificación económica y los incrementos de productividad necesarios para neutralizar el sobrevalorado tipo de cambio real. Todas las formas de capital se vieron afectadas por la guerra civil, dado que se abandonaron las zonas rurales, al tiempo que las redes de transporte transcontinentales, que abastecían tanto a los países vecinos del interior como a la economía doméstica, se deterioraron. En lo que respecta al capital humano, el índice de escolarización sigue siendo reducido (del 75% en las ciudades y del 50% en las zonas rurales), mientras que el porcentaje de estudiantes que llegan a secundaria está a la mitad de la media del África Subsahariana, donde es de un 67%. El índice de alfabetización también es reducido, especialmente en el caso de las mujeres. Un análisis de los salarios nos muestra que las familias cuentan con pocos incentivos para invertir en la enseñanza más allá de los niveles más básicos (Adauta de Sousa et al., 2003, p. 35).
El crecimiento en Angola debe basarse en un elevado coeficiente de mano de obra e inicialmente en la agricultura. Pueden regarse alrededor de 6,7 millones de hectáreas, el triple de la tierra total cultivada, que en su mayor parte sigue siendo de secano (FAO, 2004b, p. 19). Un análisis de los gastos en recursos internos en 1992 (FAO, 2004b, p. 149) sugiere que los cultivos más tradicionales pueden resultar altamente competitivos con variedades de semillas selectas. No obstante, la sobrevaloración del tipo de cambio acentúa los elevados costes de comercialización, que, por su parte, debilitan la competitividad. Por ejemplo, el coste del transporte por tonelada métrica de maíz desde Huambo o Uige hasta Luanda es de 110 a 116 US$ (Kyle, 2004a), y dado que el precio en la propia explotación es de 190 US$ por tonelada (Kyle, 2004b), el precio de entrega es muy superior al de las importaciones estadounidenses de maíz, a 185 US$ en Luanda, precio que incluye el transporte y los gastos de manipulación en puerto, de 65 US$/tonelada. Los agricultores angoleños no podrán competir incluso cuando se restablezcan sus redes de transporte, a no ser que el tipo de cambio real disminuya o la productividad aumente enormemente.
Las perspectivas de la industria manufacturera intensiva en mano de obra no son mejores que las de la agricultura. Angola ocupa el último puesto de 155 países clasificados en función del coste que les supone realizar negocios, según el Banco Mundial (2007c), y también ocupa el último puesto de 128 países en los índices de competitividad del Foro Económico Mundial. Según estas clasificaciones, Nigeria superaba a su vecina en lo referente a la gestión macroeconómica, las instituciones, la competitividad de los mercados y la capacidad de innovar. La calidad de la gestión de gobierno angoleña es peor que en diversos países africanos con la mitad del PIB per cápita del que dispone Angola, a pesar de la tendencia al alza de dicho índice con una creciente renta per cápita.
Introducción
A principios de los años setenta, la mediana del ingreso de los países en desarrollo ricos en recursos superaba en alrededor un 50% a los ingresos de los países con pocos recursos (Auty, 2001, p. 5).[1] Esto refleja la productividad resultante de la inversión adicional y la capacidad de importación generada por los países ricos en recursos a través de sus respectivas rentas derivadas de materias primas.[2] Sin embargo, los choques de los precios de las materias primas de 1974 y 1985 invirtieron el diferencial de los ingresos impulsando el colapso en el crecimiento de muchos países ricos en recursos, empezando por los importadores de petróleo africanos tras la subida de los precios del petróleo en 1974, arrollando a principios de los años ochenta a los exportadores de materias primas latinoamericanos y africanos (previamente considerados suficientemente solventes como para tomar prestados petrodólares reciclados) y, por último, sacudiendo a los exportadores de petróleo cuando se desplomaron los precios de este recurso mineral en 1985. Mientras que los ingresos de los países ricos en recursos se estancaron o perdieron terreno entre 1980 y 1990, los de los países con pocos recursos, continuaron aumentando.
Entre 1985 y 1997, el crecimiento de las economías de los países ricos en recursos, tanto a gran escala como a pequeña escala, fue más lento que el de las economías de los países pobres en recursos. Las economías de los países ricos en recursos minerales fueron las que experimentaron el crecimiento más lento y obtuvieron las rentas más elevadas. El bajo rendimiento de estas economías se debe en parte a la intensificación de la volatilidad de los precios y a la concentración de los ingresos provenientes de las materias primas en el seno de los Gobiernos. La volatilidad de ingresos complica la gestión macroeconómica y es intensa en las economías basadas en los recursos minerales. Esto se debe a la dificultad a la hora de alinear la oferta y la demanda debido a la inusual intensidad de capital de la minería, que amplía los plazos de respuesta de las inversiones, de modo que la capacidad instalada, o bien se queda rezagada con respecto a la demanda, o bien lleva la delantera a esta última, ocasionando etapas de gran prosperidad y de crisis económicas (Cashin et al., 2000; Cashin y McDermott, 2002). Además, el principal vínculo interno de la minería se consigue a través de los impuestos, que van a parar a manos de los Gobiernos, los cuales, según los distintos estudios, distribuyen la renta de una manera menos eficaz que cuando ésta se distribuye a través de enlaces comerciales productivos entre numerosos agentes económicos, como ocurre con el cultivo industrial agrícola (Baldwin, 1956; Bevan et al., 1999).
Sin embargo, después de más de una década de investigaciones estadísticas, las explicaciones acerca de la maldición de los recursos naturales, e incluso de su existencia, siguen siendo objeto de debate (Lederman y Maloney, 2007). Sachs y Warner (1995 y 1999, p. 23) consideran que los efectos del llamado “mal holandés” son los causantes de dicha maldición. Estiman que los Estados ricos en recursos implantan sus políticas comerciales al tiempo que aumenta su dependencia de las exportaciones de materias primas, con el fin de contrarrestar los efectos de la reducción de empleo ocasionados por el mal holandés. Lal y Myint (1996) demuestran que tal protección reprime a los mercados, perturba la economía y desata un colapso del crecimiento. Acemoglu et al. (2001, 2002) consideran que la calidad de las instituciones goza de una mayor importancia que los recursos naturales per se y califican a las instituciones coloniales extractivas como perjudiciales para el crecimiento económico. Posteriormente, Glaeser et al. (2004) relegan a las instituciones a una posición secundaria: consideran que las instituciones mejoran como consecuencia del aumento de los ingresos, pero no provocan dicho aumento, que se debe al capital humano y a la selección de las políticas. Más recientemente, Acemoglu y Robinson (2008) vuelven sobre sus conclusiones anteriores: reconocen la capacidad de las elites para manipular las instituciones, incluso en las democracias.
En realidad, en los países de bajo ingreso, las instituciones, más que moldear los incentivos políticos, son un reflejo de estos últimos. Khan (2000), por ejemplo, resalta la necesidad de que los Gobiernos de muchos países de economías políticas emergentes distribuyan la renta con el fin de asegurar la cohesión política, en cuya ausencia la actividad económica no puede funcionar con eficacia. Por consiguiente, el presente análisis se centra en el modo en que se moldean los incentivos políticos. Utiliza preferentemente casos reales comparativos en lugar de análisis estadísticos porque a través de los casos reales se puede seguir la trayectoria del impacto de los caudales de renta, mientras que la mayoría de los análisis estadísticos toman a la renta derivada de las materias primas por una caja negra. Estos casos se fundamentan con utilidad en la teoría del ciclo de la renta, que sintetiza la literatura sobre la maldición de la renta (Auty, 2007) y se centra en el modo en que la escala de la renta afecta a los incentivos estatales y a la trayectoria económica. Básicamente, la teoría postula que: (1) los ingresos elevados desvían los incentivos estatales hacia la distribución de la renta a expensas de la creación de riqueza, lo que corrompe la economía, ralentiza la estructuración de las instituciones y puede provocar un colapso en el crecimiento; (2) el ciclo de la renta lleva implícito una potente inercia, de modo que la recuperación de colapsos en el crecimiento es más lenta; y (3) los efectos negativos de la renta se ven intensificados por la concentración de los vínculos comerciales relativos a las materias primas, la ideología estatalista y los conflictos étnicos, todos ellos fenómenos que reprimen los mercados, lo que constituye la causa principal de la maldición de los recursos. No obstante, hay dos premisas claras: en primer lugar, la teoría del ciclo de la renta admite la posibilidad de evitar la maldición. En segundo lugar, la maldición puede estar ocasionada por las ayudas externas (ingresos geopolíticos) y por la regulación estatal de las rentas (Tollison, 1983), así como por la renta derivada de los recursos naturales.[3]
Los colapsos en el crecimiento y las recuperaciones de aquéllos constituyen fenómenos acumulativos que tienen lugar durante décadas (Auty, 2001). El presente documento sigue la trayectoria del impacto de la oscilación de los precios de las materias primas desde principios de los años setenta, utilizando al Estado de Botsuana como el mejor caso contrafáctico para explicar los decepcionantes resultados del ciclo de la renta en Zambia, Nigeria y Angola. El siguiente apartado define el contexto: expone la teoría del ciclo de la renta, compara las condiciones iniciales en los cuatro países y valora las fluctuaciones en sus caudales de renta. A continuación constan los análisis de cada caso en concreto. Botsuana constituye el elemento contrafáctico. Zambia demuestra cómo la ideología estatalista encauza la renta de un modo que provoca una represión de los mercados. Nigeria nos muestra cómo los conflictos étnicos pueden arrojar resultados similares, mientras que Angola ofrece un caso extremo de explotación persistente por parte de los selectos beneficiarios de la renta. El último apartado esboza las distintas implicaciones de todo ello, tanto en el ámbito teórico como en el político.
La teoría del ciclo de la renta y la situación inicial a principios de los años setenta
El presente apartado, en primer lugar, expone a grandes rasgos la teoría del ciclo de la renta. A continuación, compara las limitadas condiciones iniciales de Botswana con la mayor dotación de recursos de los otros tres países. Por último, se expone una comparativa entre el caudal de renta favorablemente estable de Botsuana y los ingresos más volátiles de los otros tres Estados.
Exposición general de la teoría del ciclo de la renta
La teoría del ciclo de la renta (véase Auty, 2007, para obtener una descripción más detallada) encuentra su fundamento en la observación consistente en que las rentas bajas aportan incentivos para crear riqueza porque los Estados de rentas bajas amplían sus ingresos gravando la producción creciente. De ello se derivan dos consecuencias básicas. En primer lugar, alienta a los Gobiernos a invertir en bienes públicos y a mantener incentivos de eficacia. En segundo lugar, dichos incentivos fomentan la confianza en los mercados y la observancia del principio de la ventaja comparativa, que en las economías de los países con rentas reducidas se basa en las exportaciones de productos manufacturados con un elevado coeficiente de mano de obra. La industrialización competitiva temprana elimina rápidamente el excedente laboral agrícola, generando un incremento de los salarios reales, lo que redunda en beneficio de una inversión diversificada entre la producción de mano de obra especializada intensiva y la producción de capital intensivo. La industrialización temprana también trae consigo una urbanización temprana que acelera el recorrido a través del ciclo demográfico que disminuye la ratio de dependencia/trabajador, lo que incrementa la cuota de ahorro y de inversión en el PIB. Una inversión mayor lleva a un rápido incremento del PIB per. cápita, dado que resulta eficaz debido a la competencia global. Por último, un crecimiento elevado refuerza tres mandatos frente a una gestión de gobierno antisocial a efectos de promover una creciente democratización, dado que: (1) los empresarios protegen sus inversiones luchando a través de influencias por los derechos de propiedad y el Estado de Derecho; (2) la urbanización no subvencionada refuerza el peso de la voz popular; y (3) la confianza temprana del Gobierno en gravar preferiblemente la renta, las ganancias y los gastos antes que el comercio, alienta la demanda de contar con un erario público responsable.
En contraste con la virtuosa trayectoria propiciada por las rentas reducidas, las rentas elevadas desvían los incentivos políticos del camino de la creación de riqueza, hacia una distribución de la renta que aporta ventajas políticas más inmediatas y a menudo personales. En consecuencia, en los países de rentas elevadas, circula más caudal de renta a través de los canales del clientelismo político que a través de los mercados. Esto desvía a la economía de su ventaja comparativa, reduce la eficacia de las inversiones y ralentiza el crecimiento económico, lo que hace presagiar un colapso del crecimiento a no ser que se introduzcan reformas. La economía de los países de rentas elevadas omite asimismo la industrialización competitiva, de modo que sigue habiendo excedente laboral y aumenta la desigualdad en los ingresos, lo que refuerza los motivos estatales para utilizar la renta a efectos de incrementar el número de puestos de trabajo que no soportarían los mercados en una burocracia estatal y proteccionista de la producción. La demanda del resultante sector dependiente de la renta supera en ocasiones la oferta de renta, o bien por la caída de los precios de las materias primas o, por el contrario, porque los cambios estructurales a largo plazo reducen la dimensión relativa del sector primario. Sin embargo, los receptores de la renta se muestran reticentes a las reformas económicas porque éstas dan más cabida a los mercados que reducen la posibilidad de captar rentas, por lo que los Gobiernos consideran más sencillo a nivel político separar los rendimientos de capital y laborales del sector primario junto a la renta. Con ello se crea una trampa gigante en la que se establece una creciente dependencia de un sector primario cada vez más débil. Asimismo, retrasa la maduración política socavando los tres mandatos contra la gestión de gobierno antisocial, ya que: (1) las empresas se aseguran unos mayores rendimientos luchando por la renta a través de sus influencias, sin impulsar la eficacia y presionando por implantar el Estado de Derecho[4]; (2) el ciclo de la renta alimenta un capital social dependiente que se fundamenta en el favoritismo estatal; y (3) la renta derivada de las materias primas elimina la gravación impositiva personal y propicia la falta de consideración hacia la demanda popular de un Estado responsable.
La inercia del ciclo de la renta entorpece la reforma: ocasiona un colapso del crecimiento y después ralentiza la recuperación. Básicamente, los colapsos del crecimiento se deben a la represión de los mercados a medida que los objetivos políticos adquieren preponderancia sobre los económicos. La represión del mercado se agudiza debido a la concentración de los vínculos comerciales en relación con las materias primas, la ideología estatalista y los conflictos étnicos. En primer lugar, la “maldición” de los recursos está íntimamente ligada a la concentración de vínculos comerciales en el ámbito del desarrollo basado en los recursos minerales, y especialmente en el petróleo, por los motivos anteriormente expuestos. En segundo lugar, la ideología estatalista refuerza el efecto de las rentas elevadas, ampliando la capacidad de los Gobiernos para hacer caso omiso de los mercados a efectos de extraer y distribuir la renta (Van der Walle, 1999). Bates (2008) expone cómo en las primeras décadas posteriores a la independencia, los Gobiernos africanos aplicaron políticas estatalistas para beneficiar a coaliciones de burócratas (incluido el ejército), sindicatos y empresarios del sector de la industria a expensas de la comunidad rural y, en última instancia, tal y como pone de manifiesto el modelo de la trampa gigante de la dependencia económica de las materias primas, también a expensas del crecimiento a largo plazo. Por último, los conflictos étnicos refuerzan los incentivos de utilizar la renta para garantizar el apoyo político. Bridgman (2008) identifica un sólido vínculo estadístico entre el crecimiento lento en países con diversidad étnica y la presión redistributiva, por la que los recursos en principio destinados a la creación de bienestar se desvían a la producción, concediendo prioridad a esta última. Sala-i-Martin y Subramanian (2003) indican que la captación de rentas parasitaria basada en la diversidad étnica repercute negativamente sobre el desarrollo, debilitando a las instituciones, mientras que Montalvo y Reynal-Querol (2005, p. 294) consideran que la pertenencia a las diversas etnias está asociada al índice de inversión, el índice de crecimiento económico y la calidad del Gobierno.
Condiciones iniciales: la dotación de recursos naturales, la ideología y la pertenencia a grupos étnicos.
A principios de los años setenta, los cuatro Estados eran ricos en tierras cultivables. La economía de Angola estaba diversificada, al igual que la de Nigeria. Pero Zambia ya dependía en aquella época de los recursos minerales, cuya exportación representaba el 90% de sus ingresos, el 60% de su recaudación fiscal, la mitad de su PIB y el 20% del empleo registrado a través del multiplicador (Aron, 1997, p. 259). Las posibilidades de Botsuana eran menos favorables debido a la dotación mínima de infraestructuras y de capital humano; posibilidades aún más mermadas debido a unas condiciones pluviométricas poco fiables y a su falta de salida al mar. La ayuda exterior representaba casi una sexta parte de la reducida RNB de Botsuana, mientras que Angola y Zambia eran relativamente prósperas, aunque principalmente gracias a las comunidades de expatriados, de dimensiones considerables. No obstante, las economías de Botsuana y Nigeria experimentaron el crecimiento más sólido debido a la expansión de la minería (véase Tabla 3). La economía diversificada de Angola también era sólida, pero Zambia ya empezaba a verse en apuros, debido a los crecientes excedentes de cobre.
En cualquier caso, las diferencias entre las distintas políticas adoptadas demostraron ser cruciales: Botsuana heredó de Gran Bretaña, cuando consiguió su independencia en 1966, una economía de mercado y una democracia parlamentaria, las cuales conservaron los gobernantes dado que su confianza en la exportación de ganado los alentaba a aplicar políticas comerciales abiertas, al tiempo que un conjunto de políticas consensuadas favorecían el pluralismo. Angola seguía siendo una colonia y los colonos blancos favorecían el mercado libre y la protección industrial limitada. Por el contrario, Zambia abrazó políticas estatalistas a partir de 1967, en parte para fomentar la propiedad pública de los activos, a falta de un sector privado doméstico bien desarrollado y una decepcionante entrada de inversión extranjera. Empleaba la renta derivada del cobre a reducir el desempleo en las zonas urbanas ampliando el número de puestos de trabajo en una producción que los mercados no sostendrían, lo que alimentó una migración de la población rural hacia las ciudades en una espiral contraproducente (Gelb et al., 1989). El Gobierno militar de Nigeria también estaba intensificando la intervención estatal con el pretexto de compensar la falta de inversión privada interna en la producción, pero, cada vez más, con el fin de crear un sistema de clientelismo político que permitiera a los líderes regionales recompensar a sus partidarios de origen.
Los conflictos étnicos eran importantes en Nigeria y Angola, pero mínimos en Botsuana, lo que redundaba en su beneficio, y de menor importancia en Zambia. Nigeria protagonizó unos enfrentamientos étnicos que provocaron un golpe militar en 1966 por el que el poder sobre la política interna quedó en manos del ejército durante prácticamente los 33 años siguientes. En Angola, la ciudad costera de Mbundu (un cuarto de la población) había participado en la trata de esclavos de la ciudad interior de Ovimbundu (37% de la población), lo que provocó un clima de hostilidad que tras la independencia en 1975 desembocó en una violenta contienda por el poder.
Caudales fluctuantes de los ingresos: 1970-2004
Los cuatro países objeto de estudio experimentaron importantes giros en sus niveles de renta derivada de los recursos naturales. No obstante, el giro de Botsuana fue positivo y también relativamente suave porque contrarrestó un declive en las ayudas extranjeras que habían comenzado siendo muy elevadas (véase Tabla 2). Zambia no tuvo tanta fortuna: los ingresos derivados del cobre cayeron bruscamente a mediados de los años setenta y la compensación de los flujos de ayuda llegó tarde. En Nigeria, los ingresos derivados del petróleo aumentaron rápidamente durante la década de los setenta y después sufrió un derrumbe absoluto, mientras que en Angola la expansión petrolera se inició en los años ochenta y se intensificó gracias a las ayudas tras la caída de la Unión Soviética en 1989. No disponemos de datos cronológicos sobre la regulación estatal de la renta, pero dado que los Gobiernos efectúan dichas regulaciones modificando los precios relativos, tiende a ser proporcional al cierre de la política comercial y al porcentaje correspondiente al sector público en el PIB. Por consiguiente, la regulación de la renta es más elevada bajo regímenes estatalistas. Ha aumentado los ingresos derivados de los recursos minerales en los momentos de auge, pero ha obstaculizado el ajuste durante las fases descendentes de la economía.
Más concretamente, entre principios de los años setenta y principios de los noventa, Botsuana cuadruplicó la renta derivada de la venta de diamantes, lo que compensó la reducción de los flujos de ayuda exterior. El impacto global que se derivó de ello consistió en un impulso de la renta total, que, de ser una quinta parte, pasó a representar una cuarta parte del PIB, antes de sufrir una regresión y volver a situarse en un quinto del PIB a principios de la primera década del siglo XXI . En consecuencia, Botsuana fue beneficiaria de la gestión monopolista de la compañía De Beers consistente en estabilizar los precios en el mercado del diamante, una ventaja única en el seno de los países exportadores de recursos minerales. Los datos sobre la relación real de intercambio confirman la estabilidad de los ingresos de exportación de Botsuana, que únicamente sufrieron una leve caída a principios de los años ochenta, seguida de un repunte. Zambia constituye prácticamente el ejemplo contrario de Botsuana: la renta derivada del cobre, de representar un cuarto del PIB entre 1970 y 1974, pasó a representar una décima parte de dicho índice entre los años 1980 y 1994, antes de atenuarse hasta suponer sólo un 2% del PIB entre los años 2000 y 2004 (véase Tabla 2), mientras que la ayuda externa aumentó a lo largo de la década de los noventa hasta representar más de una cuarta parte del PIB. Entre los años 1980 y 1994, los ingresos combinados de la renta derivada del cobre y los flujos de ayuda en Zambia cayeron hasta representar un sexto del PIB e intensificaron el recurso del Gobierno a la regulación de las rentas.
Ambos países exportadores de petróleo conocieron unos ingresos relativamente estables de sus recursos, pero se trata de un espejismo estadístico. Los ingresos derivados del petróleo en Nigeria se cuadruplicaron hasta representar prácticamente dos quintas partes del PIB a lo largo de la década de los setenta, y la cuota aparentemente constante posterior refleja el derrumbe en el PIB, que ocultó una grave y absoluta caída de los precios del petróleo, manteniéndose un porcentaje estacionario del PIB correspondiente al petróleo. La expansión petrolera de Angola sufrió una ralentización debido al desencadenamiento de conflictos civiles que finalizaron en 2002. A continuación, el mercado del petróleo angoleño se ha expandido rápidamente y se prevé que alcance un máximo superior a los 2 mbpd en 2011. Los ingresos derivados del petróleo en Angola representaron, de media, más de una cuarta parte del PIB durante los años noventa (cuando las ayudas eran de un 8,5% de la RNB) y aumentaron hasta constituir dos quintas partes del PIB entre los años 2000 y 2004, cuando decrecieron las ayudas hasta constituir una vigésima parte de la RNB (véase Tabla 2).
En resumen, las previsiones iniciales para Botsuana a principios de los años setenta parecían las más problemáticas, pero posteriormente fueron más favorables porque aumentaron los incentivos para la aplicación de políticas prudentes, junto a un mantenimiento estable de los precios elevados de los diamantes y un bajo índice de conflictos étnicos, hechos estos últimos beneficiosos para el país. La economía de Zambia tampoco estaba diversificada, sino encaminada a la aplicación de políticas estatalistas y a la competitividad étnica por las rentas, hecho que resultó ser una base frágil para gestionar un importante choque negativo de los precios. La variada dotación de recursos naturales de Nigeria se vio debilitada por las agudas tensiones étnicas, que desataron un golpe militar y acrecentaron la intervención del Estado. Por último, la economía potencialmente resistente de Angola sufrió una serie de sacudidas cuando 300.000 colonos emigraron en 1976 y dejaron que los grupos étnicos hostiles lucharan entre sí por el poder.
Botsuana como el escenario de las mejores prácticas
En el período comprendido entre 1970 a 1974 y 2000 a 2004, el ingreso real per cápita se multiplicó por seis en Botsuana, mientras que en Nigeria sólo aumentó en un cuarto, y tanto en Zambia como en Angola, descendió. El presente apartado sostiene que el exitoso comportamiento cíclico de la renta en Botsuana es el reflejo de una elite que encontró potencial en el seno de una sociedad consensuada para salvaguardar su posición empleando la renta para sostener la creación de riqueza a largo plazo. En las triunfantes economías basadas en los recursos minerales de países como Indonesia, Malasia y Chile encontramos cuatro políticas que las amparan, en concreto: (1) el ajuste macroeconómico oportuno; (2) el control de la captación de rentas; (3) el aumento de los ingresos de la mayoría pobre a través de la fomentación del empleo competitivo; y (4) el refuerzo de un electorado político a favor de la economía de mercado.
La precaria dependencia del diamante en Botsuana suscita la adopción de políticas prudentes
La potencialmente precaria dependencia que tiene Botsuana del diamante, poco más contribuyó a reforzar la tendencia de las elites exportadoras de ganado a adoptar políticas prudentes. El Gobierno reaccionó como si gestionara una economía de ingresos reducidos y buscara la creación de riqueza a largo plazo, apoyándose en una tradición política consensuada y una gestión prudente de la renta derivada de los recursos minerales a efectos de mantener su autoridad. Apenas el 5% de la superficie terrestre de Botsuana es cultivable y, además, las condiciones pluviométricas son poco fiables, al tiempo que la industrialización se encuentra refrenada por un mercado doméstico limitado y la ubicación del país tierras adentro y limítrofe con países de economías generalmente moribundas. El Gobierno abrazó desde el principio unas medidas de gestión consistentes en la realización de ajustes macroeconómicos. Estableció juiciosamente fondos de ingresos en 1972, al tiempo que se expandía el sector de la minería, a efectos de estabilizar el caudal de la renta, adaptar los ingresos a la capacidad de absorción interna, y propiciar el desarrollo local (Maipose y Matsheka, 2008, p. 523). Por lo general, asignó dos quintos de los ingresos a inversiones en el extranjero, y en 1998 acumulaba un 125% del PIB en reservas financieras (FMI, 1999). Asimismo, su reacción fue inmediata cuando se dio un breve tambaleo de los precios del diamante a principios de los años ochenta, y depreció el tipo de cambio real en un 20%, aumentó los tipos de interés, efectuó pequeños recortes en la inversión pública y pospuso el aumento de salarios en el sector público. Por el contrario, la oposición política era más característica de los países del África Subsahariana, ya que favorecía al electorado urbano a través de un gasto adicional en la creación de puestos de trabajo y de servicios sociales.
A pesar de que la dependencia de los recursos minerales conferían al Gobierno un papel central en la economía al incrementarse el gasto público a dos tercios del PIB (Harvey y Jefferis, 1996) debido a los impuestos sobre la minería, el Gobierno adoptó la segunda política destinada al empleo eficaz de la renta a través de la limitación de la captación de renta y de la negativa a crear prestaciones insostenibles, como la protección de actividades “nacientes”, la subvención de los precios o la reducción de los impuestos. Un experimento con las empresas públicas a finales de los años ochenta, cuando surgieron los ingresos de la minería, se detuvo rápidamente y se liquidaron las empresas que estaban obteniendo ingresos indebidos (FMI, 1999). En su lugar, el Gobierno alimentó a las empresas privadas fomentando la inversión extranjera directa, a través del gasto público en bienes y servicios, y convirtiendo intencionadamente los ingresos derivados de los diamantes en capital humano (educación y sanidad) e infraestructura económica (eliminando el trabajo pendiente del descuido colonial). El coeficiente de ahorro real, generalmente positivo, indica la conversión de los ingresos derivados de recursos limitados en formas de capital sostenibles.
Con respecto al tercer requisito político, el Gobierno utilizó la renta para promover la economía rural, que hasta finales de los años noventa acaparaba los puestos de trabajo de la mayoría de los botsuanos. Apoyó la cría de ganado orientada a la exportación, dominada por las elites, pero también impulsó a pequeños ganaderos a través de una política de autosuficiencia alimentaria que quedó obsoleta en la década de los noventa. La prudente utilización del ciclo de la renta evitó la inestabilidad política, al tiempo que la explotación de minas de diamantes impulsó la economía a un elevado índice de crecimiento entre 1970 y 1990, que no difiere mucho del protagonizado por los dragones del Este Asiático. La relación marginal entre capital y producto (ICOR[5]) conoció una media de 2,3 durante los años setenta y ochenta, lo que indicaba un uso eficaz del capital, pero empeoró alcanzando los 6 puntos entre 1990 y 1994, en parte debido al experimento estatalista, aunque posteriormente se estabilizó en un aún respetable 3,4. El crecimiento del PIB per cápita benefició a todos y, a pesar de que la distribución de los ingresos fue asimétrica, el coeficiente de Gini[6] permaneció estable a alrededor de 0,51 (Sarraf y Jiwanji, 2003, p. 15).
Por último, el rápido crecimiento del PIB per cápita ayudó al partido gobernante a conservar la mayoría de los escaños en el Parlamento, mientras que el principal partido de la oposición, un partido urbano de izquierdas, sólo llegó a conseguir un tercio de los escaños en una ocasión y, por lo general, contó con una sexta parte de los escaños. El partido gobernante cimentó una tradición de consenso heredada (Maipose y Matsheka, 2008) y contrarrestó la lenta retracción de su firme electorado rural teniendo en cuenta la presión social, antes que reprimiéndola o comprándola a través de una regulación opaca de la renta. Por ejemplo, la pérdida de escaños en las elecciones de 1969 provocó un desarrollo rural acelerado, mientras que los fracasos electorales de 1996 presenciaron una ampliación del derecho de voto a los mayores de 18 años de edad y a los ciudadanos del país residentes en el extranjero. La distribución de los ingresos de Botsuana está asociada a los sólidos índices de eficacia del Gobierno, que han continuado aumentando en los últimos años, en comparación con países con un nivel similar de ingreso per. cápita (Collier y Hoeffler, 2006).
Calificación del éxito del ciclo de la renta en Botsuana
En cualquier caso, la estabilidad de los precios del diamante facilitó tanto la gestión macroeconómica como el control de la captación de rentas, mientras que la explotación de minas de diamantes a gran escala en Botsuana limitó la posibilidad de saquear los recursos, en comparación con la extracción dispersa a pequeña escala de diamantes aluviales, más típicos de Angola y Sierra Leona. Por consiguiente, la fortaleza institucional de Botsuana queda aún por comprobar. Hill y Knight (1999, p. 313) sólo identifican dos leves movimientos descendentes de los precios entre 1980 y 1983 y a principios de los años noventa (cuando los mercados conocieron una breve oferta excesiva) y un movimiento ascendente durante una importante expansión minera a finales de los años ochenta. La ausencia de repuntes inesperados en el caudal de renta de Botsuana evitó una repentina deflagración de presiones políticas por el gasto público, mientras que la estabilidad de la renta, por su parte, evitó la necesidad de recurrir a un racionamiento brusco y draconiano de la renta.
La economía de Botsuana sigue dependiendo de los recursos minerales, aunque aún puede darse una diversificación a través de la generación de electricidad con carbón, el pulido de diamantes, los servicios financieros y el turismo. La expansión del diamante entre 1970 y 1996 empujó el índice del mal holandés de Botsuana (calculado como el porcentaje de productos comercializables fuera de la minería en el PIB)[7] quintuplicándolo hasta alcanzar el 25,1% en 1996 (Banco Mundial, 2007a), debido en la misma medida a la desaparición de la agricultura y al lento crecimiento de la industria manufacturera. Cuando los ingresos derivados del diamante comenzaron a decaer en relación con el PIB, el Gobierno luchó a capa y espada por mantener el crecimiento económico y el empleo (Banco de Botsuana, 2006). Se han dado bajas de trabajadores especializados, pero son sobre todo el desempleo (18%) y la desigualdad de ingresos (un tercio de la población vive en la pobreza) los que resultan decepcionantes. La desaceleración económica se ha visto asociada a una caída de la proporción de votos a favor del Gobierno, que de recibir el apoyo de dos tercios del electorado, pasó a contar sólo con la mitad de los votos debido a la ampliación que realizó el Gobierno de puestos de trabajo en el sector público. Esto último, combinado con el aumento de los gastos en el virus VIH/SIDA, impulsó el déficit en el sector público (FMI, 2005a, p. 16) y recortó las reservas financieras del 125% del PIB en 1998 al 75% en 2005 (Banco de Botsuana, 2006). En consecuencia, el racionamiento de la renta plantea la necesidad de analizar más severamente las instituciones de Botsuana, y el prudente comportamiento cíclico de la renta de Botsuana, más que haber evitado un colapso en el crecimiento, quizá simplemente lo ha pospuesto.
En resumen, los gobernantes de Botsuana han utilizado un sistema de gobierno y una práctica de la dependencia de las exportaciones consensuadas para apoyar una prudente estrategia de creación de riqueza que ha funcionado en los mercados a la hora de sostener un virtuoso ciclo de la economía política de rápido crecimiento basado en los recursos minerales. La estrategia se benefició del incentivo de crear riqueza impuesto por la precariedad de la dependencia del diamante y por una inusual estabilidad del caudal de la renta. Pero las condiciones iniciales de pobreza de Botsuana significan que su economía sigue dependiendo en exceso del aumento de la renta basada en la exportación de diamantes.
Estatalismo, artificios políticos y gestión errónea de los ingresos en Zambia
El presente apartado recurre al ejemplo contrafáctico de Botsuana para analizar el colapso del crecimiento de Zambia y su lenta recuperación económica. Expone que la defensa de políticas estatalistas para aumentar la riqueza y hacer frente a la presión política fracasó en ambos casos, reprimiendo los incentivos del mercado tendentes a una distribución eficaz de los recursos y consolidando la captación de renta provista de una gran inercia.
El estatalismo y el colapso del crecimiento
Zambia emprendió el camino de la independencia como democracia a manos del Partido Unido para la Independencia Nacional (UNIP, por sus siglas en inglés), que disfrutaba de una amplia autonomía y avanzó considerablemente en la creación de bienestar. Las políticas iniciales fueron prudentes: el Gobierno creó un fondo de estabilización de los ingresos derivados del cobre para adaptarse a los choques de los precios y fomentar la diversificación económica. Gestionó con eficacia un revés económico en 1965 cuando Rodesia autoproclamó su independencia con respecto a Gran Bretaña y dividió la arteria principal de transporte de Zambia. Un boom del cobre impulsó el optimismo económico. Aron (1999, p. 272, 273) considera que el boom del cobre entre 1964 y 1974 aportó al año un 20% del PIB más que a principios de los años sesenta. Alrededor del 44% de los ingresos extraordinarios derivados del cobre (el 9% del PIB anual) fue a parar a manos del Gobierno, que ahorró un tercio de aquéllos (Aron, 1999, p. 295). Sin embargo, a finales de los años sesenta, Zambia propugnó un moderno desarrollo dirigido por el Estado, con el pretexto de alcanzar la autosuficiencia y la industrialización. Centralizó el control de los insumos de agricultura y la comercialización ganadera, gestionó el tipo de cambio, protegió a los productores nacionales y, en 1971, adquirió el 51% de las minas de cobre.
Pero el optimismo se disipó: la relación de intercambio de Zambia cayó dos tercios a finales de los años setenta (Aron, 1999, p. 260), lo que provocó entre 1975 y 1979 un shock negativo que, en comparación con los datos de los años 1971 a 1974, equivalió a unas pérdidas anuales del 30% del PIB. La consiguiente reducción de los precios se vio después agravada por una inversión insuficiente en las minas que provocó un colapso en la producción de cobre, cuya extracción pasó de ser de 698.000 toneladas en 1972, a ser de 260.000 toneladas en el año 2000 (Hill, 2004, p. 302-303). El Gobierno consideraba la minería como una fuente de ingresos y una forma de clientelismo político que utilizó para captar rentas e impulsar la creación de empleo a expensas de la competitividad (Radetzki, 1983). Dado que los ingresos derivados de los recursos minerales disminuyeron, el Gobierno captó más ingresos de la agricultura, que ya estaba aportando subsidio a los trabajadores urbanos, a menudo en el sector público, a través de los precios de los productos alimenticios, alrededor de un 30% por debajo de los precios internacionales de referencia a principios de los años setenta. Jansen y Rukovo (1992, p. 30-32) estiman que tras compensar los efectos de los controles internos de los precios, las subvenciones y otros tipos de intervención entre los años 1966 y 1990, la tasa neta media de protección del tabaco y el maíz oscilaba entre el -25% y el -40%, con tendencia creciente. Añadiendo los efectos de la volatilidad en el tipo de cambio real, la protección negativa alcanzó una media del 45% a lo largo del período, pero superó el 60% en el caso del maíz en los años ochenta, y el 68% en el caso del algodón entre 1985 y 1990. Del porcentaje de la agricultura en el PIB se deduce una transferencia anual del 5% al 9% del PIB del sector rural al Estado, lo que alimentó de manera contraproducente una migración de la población rural hacia las ciudades. Tales transferencias pueden justificarse a nivel económico si se saca provecho de la renta, en contraposición a la rentabilidad normal basada en el riesgo del capital y el trabajo de los agricultores, siempre que el Gobierno distribuya eficazmente los ingresos.
El Gobierno se negó a emplear sus ingresos para promover la producción competitiva. Inicialmente invirtió en empresas estatales ajenas al sector de la minería, que a finales de los años setenta generaron el 60% de la inversión, el 30% de la producción y el 37% del sector laboral oficial (Jansen y Rukovo, 1992, p. 23). No obstante, las tasas de protección efectiva eran del 150% de media en 1976, y hacia la década de los años ochenta, los costos en recursos internos de bienes de consumo locales e intermedios triplicaban las cotas competitivas (Karmiloff, 1990). En efecto, la industria manufacturera de Zambia formaba parte del sector de los bienes no comercializables, que, en coherencia con la teoría del ciclo de la renta, incluía también una burocracia excesiva. El Gobierno también distribuyó la renta durante los años sesenta y setenta de un modo que duplicó el consumo público hasta alcanzar el 26% del PIB, el doble de lo esperado para la renta per. cápita de Zambia.
Las rivalidades étnicas avivaron la excesiva intervención del Estado, dado que los líderes regionales utilizaban recursos públicos para recompensar a sus partidarios. El expandido sector público canalizaba la renta hacia las elites a través de sobornos a cambio de licencias, contratos inflados para la realización de obras públicas o decisiones urbanísticas tendenciosas para favorecer a los amigos. El Presidente reestructuró los Ministerios en un infructuoso esfuerzo por controlar la captación de renta, pero con ello comenzaron las enemistades de importantes líderes regionales, de modo que inauguró un Estado de partido único en 1972 para reducir la amenaza que suponían ciertos desertores influyentes. Esta medida no hizo más que intensificar las luchas internas por el poder en el seno del UNIP, a las que el Gobierno hizo frente incrementando la intervención estatal para impulsar la regulación de la renta (Szeftel, 2000).
La inercia de la captación de renta
El UNIP conservó el apoyo político extrayendo renta a expensas de la competitividad y achacando el posterior colapso del crecimiento a los desfavorables acontecimientos externos, entre los que se encontraban el acceso cada vez más complicado a los mercados (dado que las economías de los países limítrofes sucumbieron a manos de una gestión ineficaz y de los conflictos civiles), la reducción a la mitad del precio del cobre en 1974 y 1975 y un pronunciado despunte de los tipos de interés globales entre 1979 y 1982. En coherencia con la teoría del ciclo de la renta, los beneficiarios de la renta de Zambia resistieron los recortes en el gasto público cuando los ingresos derivados de los recursos minerales cayeron al 2% de los ingresos totales entre 1976 y 1980, lo que supone una gran diferencia con el 60% que representaban dichos ingresos entre 1966 y 1970 (Aron, 1999, p. 260). El Gobierno salvó el déficit fiscal reduciendo los activos en el extranjero, que habían alcanzado el máximo del 30% del PIB a principios de los setenta. A continuación, retomó los préstamos internos a corto plazo. Mientras tanto, se dio un giro radical en la asignación del gasto público, que de la inversión pasó a destinarse al gasto ordinario a expensas de la capacidad futura para generar riqueza. Los funcionarios civiles recurrieron a la corrupción para aumentar sus salarios, que estaban en decadencia.
El promedio del déficit fiscal entre los años 1970 y 1980 fue del 12% del PIB y el coste combinado de los subsidios al consumo y los préstamos paraestatales aumentaron hasta representar el 80% de los ingresos del Gobierno (Andersson y Mugerwa, 1993). El Gobierno aceptó a regañadientes una serie de paquetes de reforma entre 1978 y 1987 para mantener un flujo mínimo de ayuda extranjera (renta geopolítica) a efectos de sostener el gasto público. En cualquier caso, se opuso a llevar a cabo una reforma económica global por miedo a perder poder político (Jansen y Rukovo, 1992, p. 41). Siete acuerdos de estabilización respaldados por el FMI se vinieron abajo debido a la falta de cumplimiento de los mismos. El Gobierno concentró los gastos en los sueldos a expensas de los presupuestos de gastos ordinarios ministeriales y de las inversiones públicas. Los gastos per. cápita en servicios de educación y sanidad y la economía disminuyeron en términos reales.
Las dificultades económicas y los disturbios populares de protesta por los precios de la comida impusieron por fin una vuelta a la democracia multipartita. En unas elecciones de 1992 el UNIP, que tanto tiempo había estado al mando, perdió las elecciones frente al Movimiento para una Democracia Multipartita (MMD). Las ayudas condicionales aumentaron. Pero pocas fueron sus repercusiones sobre el tipo de cambio real, que permaneció relativamente estable desde 1990 hasta 2004 porque las principales asignaciones de las ayudas (acumulación de reservas/reducción de deuda y aumento de las importaciones) lo congelaron (FMI, 2004, p. 22; FMI, 2006). El nuevo Gobierno inició la reforma y redujo con éxito la corrupción a pequeña escala, pero la extracción de renta en la cúpula del Gobierno subsistió (Szeftel, 2000, p. 217).
El Gobierno liderado por el MMD concedió prioridad a la agricultura, que ofrecía un potencial de crecimiento considerable, dado que aglutinaba a dos tercios de la población activa pero únicamente utilizaba una cuarta parte de la tierra cultivable (FMI, 1997, p. 25). La intervención estatal en el sector de la agricultura se redujo hacia 1994 y el consejo de comercialización del maíz fue abolido en 1996. La agricultura comenzó a comercializarse al tiempo que los pequeños agricultores diversificaban sus cultivos y aumentaban las exportaciones, y, posteriormente, agricultores comerciales de Zimbabue emigraron al país en respuesta a las invasiones de sus tierras por parte de los partidarios del Gobierno ZANU-PF. El tipo de cambio se unificó en 1992 y el régimen comercial se liberalizó en el período comprendido entre 1990 y 1996 para reducir la media ponderada de los aranceles comerciales al 16%. La producción manufacturera se contrajo, a medida que la re-estructuración forzó el cierre de fábricas que no eran rentables pero expandió la producción de tabaco, de azúcar y la molienda de grano, junto con productos hortícolas, para sentar la base de la diversificación competitiva de las exportaciones alejándose de la dependencia de los recursos minerales. La base imponible se amplió para compensar la caída de los impuestos sobre el comercio y las importaciones.
Tuvo que transcurrir una década desde el inicio de las reformas y darse un cambio en el liderazgo del MMD para que el declive económico diera un giro. Alrededor de un quinto de los candidatos del MMD eran antiguos partidarios del UNIP que tenían la posibilidad de recuperar esa oportunidad perdida de captar rentas. La privatización creó una nueva posibilidad de captar renta amañando las ventas para favorecer a los beneficiarios de información privilegiada, que se hacían deliberadamente con inmuebles estatales infravalorados. Salieron a la luz rumores de que importantes funcionarios públicos estaban abusando del cargo que ocupaban para traficar con drogas y armas. El boom de los precios de materias primas a mediados de la primera década del siglo XXI hizo que aumentaran los temores de que se pudiera ampliar la captación de rentas y se pudiera invertir el sentido de la reforma. El tipo de cambio real aumentó un 25% durante 2004 y 2005 debido a la recuperación de las exportaciones de cobre y a unas mejores expectativas a nivel macroeconómico una vez reducida la deuda (de 3.700 millones de dólares a 500 millones de dólares). Esto constituyó una amenaza para la diversificación de las exportaciones y debilitó el poder de la condicionalidad de las ayudas. Asimismo, socavó los incentivos de la reforma (hasta el siguiente colapso del crecimiento).
Rivalidades étnicas, captación de la renta por parte de las elites y disipación de la renta en Nigeria
A pesar de que la política nigeriana era menos estatalista que la de Zambia, sus rivalidades entre las distintas etnias eran más intensas y alimentaban la captación de renta a través del boom del petróleo que reprimió los mercados y desencadenó un colapso del crecimiento, que se prolongó debido a la resistencia que opusieron los receptores de la renta a la reforma económica.
Las rivalidades étnicas dan un vuelco a la democracia y desencadenan el desarrollo de la renta a un ritmo brutal
Tanto los gobiernos autocráticos como los democráticos fallaron en su lucha por evitar el dominio de las elites políticas regionales sobre las aspiraciones económicas nacionales que quizá hubieran creado partidos políticos nacionales étnicamente mixtos y de fundamentados en la división de clases y no en la división de etnias (Bienen, 1988). La estructura federal inicial de tres Estados, basada en los tres grupos étnicos más amplios, demostró ser inestable aumentando los temores en la descuidada zona del Norte del país acerca de la preeminencia educativa del Sur; en el Sur, acerca de la superioridad numérica del Norte; y, entre los grupos étnicos minoritarios, acerca de la marginación. Iyoha y Oriakhi (2008) achacan el inicio de las transferencias de ingresos del Sur al Norte a la dominación colonial. No obstante, las transferencias se intensificaron tras la independencia, porque los norteños ocupaban casi siempre la presidencia y debilitaron el principio de la propiedad descentralizada de los ingresos a efectos de transferir más renta derivada del petróleo del Sur al Norte.
La interferencia norteña en las elecciones occidentales desató protestas que desembocaron en masacres de inmigrantes sureños en las ciudades norteñas, lo que provocó un golpe de Estado en 1966. Las luchas étnicas también llevaron a la secesión de la región del Este en 1967, lo que alimentó una rápida ampliación del ejército, cuyos efectivos pasaron de ser 10.000 a ser 250.000. Posteriormente, el Gobierno militar mantuvo regímenes autocráticos hasta 1999, con la excepción de un breve retorno a la democracia entre 1979 y 1983. Los sucesivos Gobiernos federales mitigaron los intereses étnicos y perdieron el control de la captación de la renta. Entre 1974 y 1978, la distribución del espectacular incremento de los ingresos derivados del petróleo pretendía manifiestamente dispersar la renta entre los grupos étnicos a través de la inversión en infraestructuras y educación, que absorbieron prácticamente la mitad de la inversión pública (Bienen, 1988). En el boom del petróleo de 1979 a 1981 se pretendió realizar una distribución diversificada similar, que coincidió con el mandato civil. La distribución dispersa de estas rentas benefició a las elites regionales, pero gozó de la aprobación de los principales perjudicados, la mayoría rural, que aspiraba a educar a sus hijos, de manera que éstos pudieran dejar el sector de la agricultura y encontrar trabajo en las ciudades.
El comportamiento cíclico de la renta promueve la intervención del Estado, represora de los mercados
Las elites regionales nigerianas apoyaron las políticas de indigenización para expandir la intervención del Estado y facilitar su acceso a la renta. La expansión del clientelismo político estatal identificó los partidos políticos con las regiones étnicas, difuminó las diferencias entre las finanzas públicas, personales y de partidos (Bevan et al., 1999, p. 26) y socavó la responsabilidad del Gobierno estatal. Los políticos federales que brevemente retomaron el poder (Auty, 1990) maximizaron la utilización del ciclo de la renta recortando la retención de ingresos derivados del petróleo por debajo del 30% y limitando el papel principal de la función pública a la formulación de políticas. A principios de los años ochenta lanzaron importantes proyectos industriales propiedad del Estado que funcionaron principalmente como fuentes de dominación. Los proyectos se encontraban ubicados en cada una de las principales regiones, que ampliaron su número a expensas de las economías de escala y de los elevados costes en infraestructuras en las zonas no urbanizadas. Los costes de construcción se inflaban por especificaciones de planta demasiado elaboradas y plazos burocráticos demasiado dilatados, de modo que los costos de capital fueron cuatro veces superiores a los niveles competitivos normales. Con dichos proyectos no se podía recuperar la inversión, requerían subvenciones y redujeron la eficacia de la inversión en todos los sectores de la economía. Además, añadieron al trío inicial de los receptores de rentas, a saber, el trío formado por los políticos regionales, el ejército y los funcionarios públicos, a industriales políticamente vinculados y a trabajadores de empresas estatales.
La distribución de la renta entre las distintas etnias en Nigeria debilitó la política macroeconómica. Inicialmente, el Gobierno federal congeló sensiblemente una fracción de los ingresos derivados del petróleo entre 1974 y 1978, pero perdió el control del ciclo de la renta y para 1978 había agotado los ahorros en el extranjero. El consumo público experimentó un modesto incremento superior a la tendencia previa al choque de los precios (un 4% de los rendimientos no petroleros) durante el boom de 1974 a 1978, pero la inversión pública aumentó un quinto más del PIB previo al choque de los sectores ajenos a la minería y más que compensó un declive en la inversión privada para aumentar la formación de capital total hasta el 27% del PIB entre 1974 y 1979. La inversión pública financió dos tercios de la inversión nacional total entre 1973 y 1990 (Moser et al., 1997, p. 37), mientras que el índice de inversión privada era insuficiente para sustituir a su volumen de capital, y aún más para ampliarlo (FMI, 2005b, p. 25). No obstante, la bonanza de los años 1979 a 1981 apenas mantuvo el índice previo al choque de formación de capital, mientras que el consumo descendió por debajo de la tendencia prevista.
La ineficacia de la inversión estatal provocó que el ICOR de la economía global, que era de 1,7 entre 1970 y 1974, experimentara un abismal ascenso para, entre 1975 y 1979, ser de 12,2, siendo el ICOR negativo a principios de los años ochenta. La absorción de rentas era inflacionista además de ineficaz, e intensificó los efectos del mal holandés. Es más, dado que la inversión rural estatal estaba en descoordinación con los ingresos agrícolas complementarios, los rendimientos agrícolas se estancaron (véase Tabla 3) y la producción per. cápita de cultivos cayó. La fracción que representaba la agricultura en el PIB disminuyó tres veces más rápido de lo esperado,[8] mientras que la industria manufacturera creció demasiado despacio como para compensar el declive, a pesar de que estaba convirtiéndose en una prioridad de la inversión. El índice del mal holandés (que mide la desviación del porcentaje esperado de bienes comercializables ajenos a la minería) se duplicó hasta el 17,2% del PIB ajeno a la minería. Pero esto también infravalora la corrupción económica porque el sector industrial nigeriano no era globalmente competitivo.
La inercia de la captación de renta retrasa la reforma
En coherencia con la teoría del ciclo de la renta, la utilización del ciclo de la renta derivada del petróleo para aplacar la cólera de las elites étnicas reprimió los mercados y desencadenó un colapso del crecimiento. La represión del mercado radica en el origen de los colapsos del crecimiento. El crecimiento del PIB pasó a ser negativo, tras su desaceleración entre 1974 y 1978. Con ello se detuvo el tránsito del ciclo demográfico, de modo que persistió el elevado crecimiento de la población y se recortó la renta per. cápita. La teoría prevé que estos hechos eventualmente refuerzan los incentivos para crear riqueza, pero en Nigeria sólo empezaba a asomar tímidamente un consenso político para la reforma. La inercia de la captación de renta implicó que la generación posterior a aquélla que vivió el momento en que los precios del petróleo ablandaron a los Gobiernos estatales de Nigeria, seguía utilizando el ciclo del 48% de los ingresos nacionales de una manera poco clara para beneficiar a las elites regionales, mientras que el Gobierno federal recurría en exceso a los fondos extrapresupuestarios (Heller, 2007). Las repercusiones sobre el bienestar social y la gestión gubernamental han sido perjudiciales.
La captación de rentas obstaculizó los esfuerzos por racionar la renta cuando flaquearon los precios del petróleo. Las elites regionales nigerianas percibían con razón que la estabilización y la reestructuración económica suponían amenazas para ellas, ya que los mercados competitivos recortan las posibilidades de extraer renta. La elite presionó para ampliar los gastos públicos, tanto en los movimientos económicos a la baja como en los momentos de prosperidad. El Gobierno federal atendió a estas peticiones suponiendo que la caída de los precios del petróleo de principios de los años ochenta era temporal y postergando el ajuste macroeconómico. Entre 1981 y 1984, el déficit del sector público alcanzó una media del 12,1% del PIB y fue financiado a través de préstamos y de emisión de moneda, hechos que avivaron la inflación. A mediados de los ochenta, una devaluación masiva del tipo de cambio triplicó la ratio de deuda neta/PIB hasta alcanzar el 120% en 1987, a años luz de la ratio del 4,5% en 1981, y el servicio de la deuda absorbió un quinto de los gastos ordinarios (Oyejide, 1999).[9] Al igual que en Zambia, el Gobierno recortó la inversión para sostener el consumo público, consiguiendo así una inmediata tregua política a expensas del crecimiento económico a largo plazo.
Lejos de impulsar el bienestar de la mayoría pobre, el ciclo de la renta nigeriana la empobreció aún más, pero se siguió apoyando más la redistribución étnica regional, lo que favorecía a las elites locales, que la redistribución nacional fundamentada en las clases sociales, que podía beneficiar a los menos acomodados (Bienen, 1988). Los agricultores fueron los más perjudicados, ya que su capacidad para dominar el voto nacional (el sector agrícola aglutinaba el 70% de la población activa) quedaba invalidada en deferencia a las elites regionales, quizá ante la errónea expectativa de que tal captación de ingresos regionales era la mejor manera de garantizar que dichos ingresos les llegaran a través de los tradicionales sistemas sociales clientelísticos. A pesar de que el sector agrícola repuntó a finales de los años ochenta, cuando el tardío ajuste estructural redujo los impuestos indirectos sobre los cultivos, las elites regionales restaron soberanía a la política y durante los años noventa hicieron repercutir el precio del colapso del crecimiento sobre los pobres. Al final, el ingreso per capita de Nigeria en 2005 había mejorado poco con respecto al nivel que tenía con anterioridad al choque económico (véase Tabla 3), pero la creciente desigualdad de ingresos había duplicado el índice de pobreza hasta el 70% (Sala-i-Martin y Subramanian, 2003).
La elite de Angola busca utilizar el ciclo de la renta a costa de la creación de riqueza generalizada
La escasez de datos con anterioridad a mediados de los años ochenta limita este apartado a la persistencia de la captación de renta. Muestra cómo la ampliación de la renta puede apoyar los intereses de la elite a costa de la mayoría.
El ciclo de la renta de la elite debilita el bienestar de la mayoría
Diversas fuentes orales indican que el volumen de captación de rentas aumentó tras 1993, cuando las inesperadas victorias de los rebeldes redujeron las perspectivas de permanencia en el poder en ambos bandos del conflicto y los líderes recurrieron al saqueo corrupto. Pero una vez cesaron las hostilidades en 2002, Angola continuó utilizando los ingresos derivados del petróleo para incrementar el consumo privado, principalmente por parte de los ricos. El coeficiente de Gini, de 0,62, es excepcionalmente elevado, incluso en el caso de un país exportador de petróleo, comparado con el de Nigeria y Zambia, de 0,51, el de Camerún, de 0,45, el de Indonesia, de 0,33, y el de un país pobre en recursos como es Corea del Sur, de 0,32 (Banco Mundial, 2007a).
El Gobierno angoleño desarrolló una forma híbrida de utilización del ciclo de la renta que maximiza la posibilidad de captar renta combinando la extracción eficaz de renta por parte de las empresas petroleras multinacionales, con un control flexible de la distribución de la renta (Auty, 2008). El FMI apunta seriamente que sigue sin justificarse un tercio de la renta petrolera entre 1997 y 2001, aunque ello no implica que todo ello lo absorbiera la captación de renta. El petróleo mantiene un nivel de gasto público en el PIB que representa el doble con respecto a países semejantes de ingresos reducidos y que continúa siendo elevado aún después de tener en cuenta unos gastos más altos en seguridad (el ejército seguía absorbiendo un 5% del PIB angoleño tras el cese de los conflictos civiles) y el 3%-4% del PIB relativo al servicio de la deuda. Junto con los descuadres en las cuentas de Sonangol, esto también implica una transferencia “oculta” considerable de PIB a los ricos porque los gastos a favor de los pobres en los sectores de la sanidad y la educación se encuentran muy por debajo de los niveles esperados (Banco Mundial, 2007c). El gasto público se infla a través de la facturación a precios superiores a los reales en la adquisición de productos, así como de contratos ministeriales y abonos a funcionarios civiles fantasma. También favorece la creación de riqueza porque la renta reduce las obligaciones tributarias (de los ricos) y subvenciona el consumo de los servicios públicos con el pretexto de ayudar a los pobres, aunque en realidad son los angoleños ricos los que consumen la mayor parte del agua y la energía subvencionadas, servicios que absorbieron un 3,3% del PIB en 2003 (Gasha y Pastor, 2004, p. 12). Además, el ciclo de la renta ha fortalecido el tipo de cambio real, que disminuye el coste de las importaciones principalmente consumidas por los ciudadanos acomodados.
Las elites también extraen rentas indirectamente desviando la inversión de ingresos en la segunda ronda hacia monopolios de producción y de importaciones nacionales (Aguilar, 2003a). Cuando el Gobierno privatizó la producción estatal en los años noventa en respuesta a la condición de reestructurar la deuda que se le impuso por parte de las IFI para así recibir ayudas, la elite se hizo con empresas a precios infravalorados para así controlar monopolios de productos lucrativos y de importaciones, al igual que lo hicieron las elites de Zambia, Mozambique y otros países. El régimen del tipo de cambio dual permitió a los monopolistas importar productos a precios económicos al interés oficial y venderlos a elevados precios al tipo de cambio paralelo nacional, generalmente con un diferencial de 3:1 que redujo los márgenes de los distribuidores en el sector informal o no estructurado (Aguilar, 2003b; Hodges, 2004). Las grandes empresas también fueron exprimidas: los costes de producción de Cimangola estaban cuatro veces por encima de los niveles globales debido a los cánones abusivos aplicados por las compañías de servicios y otros proveedores.
A través del control de los mercados, la elite empresarial tiene garantizados los beneficios con independencia del tipo de cambio y de las oscilaciones en los precios, de modo que se muestran indiferentes ante la necesidad de estabilizar la economía. Tal y como se ha apuntado, la sociedad acomodada podría salir perdiendo de la reforma económica porque los mercados competitivos y la transparencia en las finanzas públicas reducirían el potencial de captación de renta, así que no es de sorprender que la reforma angoleña se paralizara en la década de los noventa. El gasto estatal superaba permanentemente los ingresos, y el déficit, o bien se monetizaba, o bien se cubría a través de préstamos comerciales del exterior, utilizando ingresos petroleros futuros como garantía. La inflación resultante distorsionó los precios y disuadió de la inversión en el mercado competitivo, al tiempo que los efectos del mal holandés se agudizaban. El tipo de cambio real se había triplicado en 2005 con respecto al de 1992, año en el que el sector de la agricultura fue por última vez internacionalmente competitivo, aunque dos tercios de la población dependen aún de la agricultura para vivir. La persistencia de las luchas civiles hasta el año 2002 empeoró esta situación. El porcentaje que representa el sector de la agricultura en el PIB apenas llega a la mitad del esperado para la economía de un país de las dimensiones y el nivel de desarrollo de Angola, mientras que la industria manufacturera cubre dos tercios del porcentaje esperado (Syrquin y Chenery, 1989, p. 20 y 32). Por consiguiente, Angola se ha convertido en un país excesivamente dependiente del petróleo, producto que en 2006 generó el 96% de las exportaciones, el 81% de los ingresos estatales y el 58% del PIB (FMI, 2007, p. 44-46), aunque menos del 0,2% de los empleos (Hodges, 2004, p. 150).
El reducido nivel de capital humano limita la diversificación económica y los incrementos de productividad necesarios para neutralizar el sobrevalorado tipo de cambio real. Todas las formas de capital se vieron afectadas por la guerra civil, dado que se abandonaron las zonas rurales, al tiempo que las redes de transporte transcontinentales, que abastecían tanto a los países vecinos del interior como a la economía doméstica, se deterioraron. En lo que respecta al capital humano, el índice de escolarización sigue siendo reducido (del 75% en las ciudades y del 50% en las zonas rurales), mientras que el porcentaje de estudiantes que llegan a secundaria está a la mitad de la media del África Subsahariana, donde es de un 67%. El índice de alfabetización también es reducido, especialmente en el caso de las mujeres. Un análisis de los salarios nos muestra que las familias cuentan con pocos incentivos para invertir en la enseñanza más allá de los niveles más básicos (Adauta de Sousa et al., 2003, p. 35).
El crecimiento en Angola debe basarse en un elevado coeficiente de mano de obra e inicialmente en la agricultura. Pueden regarse alrededor de 6,7 millones de hectáreas, el triple de la tierra total cultivada, que en su mayor parte sigue siendo de secano (FAO, 2004b, p. 19). Un análisis de los gastos en recursos internos en 1992 (FAO, 2004b, p. 149) sugiere que los cultivos más tradicionales pueden resultar altamente competitivos con variedades de semillas selectas. No obstante, la sobrevaloración del tipo de cambio acentúa los elevados costes de comercialización, que, por su parte, debilitan la competitividad. Por ejemplo, el coste del transporte por tonelada métrica de maíz desde Huambo o Uige hasta Luanda es de 110 a 116 US$ (Kyle, 2004a), y dado que el precio en la propia explotación es de 190 US$ por tonelada (Kyle, 2004b), el precio de entrega es muy superior al de las importaciones estadounidenses de maíz, a 185 US$ en Luanda, precio que incluye el transporte y los gastos de manipulación en puerto, de 65 US$/tonelada. Los agricultores angoleños no podrán competir incluso cuando se restablezcan sus redes de transporte, a no ser que el tipo de cambio real disminuya o la productividad aumente enormemente.
Las perspectivas de la industria manufacturera intensiva en mano de obra no son mejores que las de la agricultura. Angola ocupa el último puesto de 155 países clasificados en función del coste que les supone realizar negocios, según el Banco Mundial (2007c), y también ocupa el último puesto de 128 países en los índices de competitividad del Foro Económico Mundial. Según estas clasificaciones, Nigeria superaba a su vecina en lo referente a la gestión macroeconómica, las instituciones, la competitividad de los mercados y la capacidad de innovar. La calidad de la gestión de gobierno angoleña es peor que en diversos países africanos con la mitad del PIB per cápita del que dispone Angola, a pesar de la tendencia al alza de dicho índice con una creciente renta per cápita.
Influencia externa menguada
El Gobierno de Angola muestra la misma falta de interés en la gestión de activos a largo plazo que en las reformas económicas y políticas. A pesar de que el Gobierno utilizó parte de los ingresos petroleros para reducir la deuda externa del 40% del PIB al 15% del PIB entre 2005 y 2007, también captó varios miles de millones de dólares en préstamos externos de países interesados en el acceso a recursos naturales, especialmente China. Inicialmente se resistió a las presiones de las IFI para que estableciera un fondo de estabilización a favor de un banco de desarrollo estatal que facilitaría la financiación de la actividad comercial extrapresupuestaria de la elite a discreción del Presidente. Esto simplemente se añade a las comisiones nacionales controladas por la Presidencia con acceso a miles de millones de dólares bajo el insignificante control público. No obstante, el incremento de los precios del petróleo propició la creación por parte del Consejo de Ministros en 2007 de un fondo de reservas para traspasar los ingresos del Estado por encima de un precio objetivo global del petróleo de 45 US$/barril. Pero con tan sólo 200 millones de US$ depositados, el fondo angoleño ocupa el último puesto de los 44 fondos controlados por la Fundación de Fondos de Riqueza Soberana.
La tasa media de ahorro real entre 2001 y 2005 fue de -43,6% del PIB (Banco Mundial, 2007a), lo que implica que prácticamente todo el patrimonio natural derivado del petróleo se consumió para sostener la altamente sesgada distribución de la renta. Lejos de acumular activos favorecedores de la creación de riqueza para sostener a perpetuidad el caudal de la renta petrolera, la prioridad inmediata reside en maximizar el voto del Gobierno en las elecciones parlamentarias y presidenciales previstas para 2008-2009. Angola ha llegado a la conclusión basándose en Mozambique de que la “democracia” y la utilización del ciclo de la renta en el contexto del clientelismo político son compatibles. La absorción de ingresos internos de Angola es, por lo tanto, demasiado rápida. La renta pública alcanzó el 46% del PIB en 2006, mientras que el porcentaje de ingresos procedentes de sectores ajenos al petrolero cayó del 9,0% al 6,3% del PIB. Se prevé que la producción de petróleo angoleña se estanque en 2011, pero el riesgo de que se verifique un choque negativo de los precios si los precios elevados ralentizan la economía global, refuerza la necesidad de absorber renta petrolera con la misma eficacia con la que se extrae. Sin embargo, esto requiere la presencia del incentivo de alinear los intereses de la elite angoleña con los de la mayoría pobre del país.
Conclusiones: implicaciones teóricas y políticas
Los casos analizados indican que la represión de los mercados está en la base de la maldición de los recursos. Sugieren que el éxito de Botsuana a la hora de gestionar un amplio y concentrado caudal de renta se debió a su actuación en los mercados a través de políticas macroeconómicas prudentes, el control de la captación de renta y la preocupación por el bienestar de los más necesitados. Tal y como sugiere la teoría del ciclo de la renta, no obstante, los débiles enfrentamientos étnicos y el rechazo de las políticas intervencionistas propiciaron este contexto. Pero la precaria situación de la dependencia mineral de Botsuana reforzó la tendencia hacia la prudencia, y la inusual estabilidad de los precios del diamante facilitó la gestión macroeconómica. Es más, el éxito de Botsuana se caracteriza por su progreso lento acompañado de una diversificación económica.
Por el contrario, el excesivamente confiado Gobierno de Zambia se sirvió de los ingresos minerales para acelerar un desarrollo estatalista a finales de los años sesenta que pronto desajustó la economía e intensificó la dependencia de los recursos minerales. El Gobierno lo pasó mal para gestionar el uso de la renta cuando los precios del cobre cayeron en picado después de 1974. Las rivalidades étnicas exacerbaron este problema protagonizando luchas por la renta que entraban en conflicto con las reformas económicas para estabilizar y reestructurar la economía. Las hostilidades étnicas fueron más graves en Nigeria, donde los regímenes militares ampliaron la intervención estatal a la hora de distribuir la renta con el fin de aplacar a los grupos étnicos regionales, a expensas de una más eficaz absorción de la renta nacional. La economía dinámica de Angola pronto se desajustó debido a la planificación centralizada y después a los conflictos étnicos, que truncaron las perspectivas de permanencia en el poder de la elite, intensificándose así la captación de renta, que reprimió los mercados y resultó ser persistente.
En coherencia con la teoría del ciclo de la renta, la inercia de la captación de renta retrasó la reforma en las tres economías perturbadas por las rentas, aun cuando la restauración de la democracia reactivó los controles y los equilibrios institucionales. Esto implica que una reforma económica de éxito debe complementarse con una estrategia política para alinear los intereses de la elite con los del resto de la población. La reforma de doble vía de China constituye un ejemplo de dicha estrategia: pospone la confrontación con los receptores de la renta en la economía ‘distorsionada’ (Vía 1) mientras fomenta un sector de mercado dinámico (Vía 2) y la base de apoyo político a favor de la reforma para, eventualmente, exigir y/o sobornar a los receptores de renta en el sector ‘distorsionado’.
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Notas:
[1] La producción de cacao cayó dos quintos entre 1970 y 1982 y el aceite de palma y el cacahuete cayeron dos tercios.
[2] Una serie de renegociaciones de deuda redujeron entonces la ratio deuda/PIB hasta el 75% en 1996, el 40% en el año 2000, y quedó completamente eliminada para 2005, gracias a la creciente renta derivada del petróleo (Budina et al., 2007).
[3] Este argumento no sólo se basa en el caso de Botsuana: el otro ejemplo de éxito en África, Mauricio, también presenta una forma un tanto diferente de hacer circular la masa de su renta geopolítica derivada de sus favorables preferencias comerciales del azúcar y la ropa a través del sector privado antes que a través del Gobierno (Subramanian y Roy, 2003). Trabajar con mercados también es un rasgo que comparten ambas economías de éxito africanas con los cuatro dragones del Este Asiático, pobres en recursos.
[4] En 1970, los países ricos en recursos contaban con más de 0,3 ha de tierra cultivable per cápita y/o más del 40% de las exportaciones procedían de los minerales (Auty, 2001, p. 4).
[4] La renta se define como los ingresos residuales tras la deducción de todos los gastos de producción de un productor mundial eficaz, incluidos los rendimientos de capital de riesgo y las cargas impositivas habituales. Puede considerarse como el conjunto de ingresos extraordinarios que los productores no necesitan para mantener una producción eficaz.
[5] Crowson (comunicación personal) apunta correctamente que los tres caudales de “renta” se definen con mayor precisión como ingresos estatales extraordinarios, es decir, ingresos que superan los niveles normales. Pero incluso el acrónimo SGR (Tasa del Crecimiento Sostenible, del inglés Sustainable Growth Rate) resulta engorroso, de modo que, en lo sucesivo, el término “renta” se utiliza con este significado.
[6] Congden Force y Olsson (2007) muestran el modo en que las rentas elevadas motivan la captación de renta por parte de las elites a través de la debilitación de los derechos de propiedad, mientras que las rentas bajas fortalecen los derechos de propiedad para impulsar la creación de riqueza.
[7] La relación marginal entre capital y producto (ICOR) mide la inversión requerida para lograr incrementar la producción: una ratio reducida de, digamos, 2,0 a 3,0 indica que se requieren dos o tres unidades de inversión para crear una unidad de incremento de la producción, lo que indica un uso eficaz del capital, mientras que ratios de 5,0 ó 6,0 indican una utilización ineficaz del capital.
[8] El coeficiente de Gini mide el sesgo en la distribución de los ingresos, donde 0 indica ingresos equivalentes y 1 indica la concentración en una persona. Los Estados del bienestar de la UE “Igualitarios” presentan coeficientes de Gini de 2,5-3,0, mientras que el de muchos países en desarrollo ricos en recursos oscila entre 0,4 y 0,5, aunque hay algunos que incluso lo tienen más elevado.
[9] El mal holandés se da cuando una gran afluencia de capital de inversión o de ingresos derivados de materias primas provocan un fortalecimiento del tipo de cambio real, de modo que los productos comercializables distintos a las materias primas pierden competitividad y posibilidades de negociación, mientras que el sector de los servicios se enfrenta a una competencia externa limitada y puede experimentar un incremento de los precios y una expansión. El proceso de rectificación de esta consecuente distorsión de la economía puede ser largo cuando disminuyen los flujos de ingresos externos, dejando, en algunos casos, una renta per cápita inferior a la existente antes del boom.
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