Javier Soria Quintana
Desde la toma de posesión del presidente Barack Obama se han producido numerosos gestos hacia Siria, lo que ha facilitado el inicio de contactos directos entre Siria y EEUU. Este proceso supone un giro significativo con respecto a la política anterior de sanciones y aislamiento del régimen sirio seguida por la Administración Bush. Los gestos iniciales, consistentes en declaraciones tanto del presidente Barack Obama como de la secretaria de Estado, Hillary Clinton, se han visto apoyados por acciones concretas como el levantamiento de la prohibición de exportar piezas para aviones civiles de bandera siria. Como culminación de la política de gestos ha tenido lugar el inicio de contactos directos entre Siria y EEUU, con el envío, el pasado 3 de marzo, de una delegación de dos diplomáticos estadounidenses: Jeffrey Feltman, máximo responsable del Departamento de Estado para Oriente Próximo (Acting Assistant Secretary for Near Eastern Affairs) y Dan Shapiro, funcionario del Consejo de Seguridad Nacional.
Siria no ha permanecido ajena ante este cambio en la política estadounidense. Su importancia ha sido reconocida por el propio presidente de Siria, Bashar el Asad, en una entrevista concedida al periódico británico The Guardian el 17 de febrero. Sin embargo, Bashar el Asad también dio muestra de una cierta ansiedad, al indicar que EEUU permanecía anclado en un “período de los gestos”, pero reconoció el carácter indispensable de EEUU en la región al afirmar que “no existe sustituto a EEUU” en el proceso de paz en Oriente Medio. El presidente sirio insinuó el valor clave que tendría la potencial vuelta del embajador de EEUU a Damasco, retirado tras el asesinato de Rafiq Hariri en 2005, y que podría ser el próximo paso en el proceso.
Pese a los avances de ambas partes, existe una serie de incertidumbres sobre la dimensión que va a tener el acercamiento estadounidense a Siria. Para comprender mejor la situación actual conviene, en primer lugar, analizar el debate interno estadounidense sobre la política a seguir con este país, dentro de la revisión general de la política hacia Oriente Medio que plantea la nueva Administración. En segundo lugar, es importante entender la influencia de un grupo clave de congresistas y senadores demócratas que ha trabajado para el establecimiento de canales directos de comunicación entre Damasco y Washington. Finalmente, la evolución del debate interno estadounidense sobre la política hacia el régimen de Damasco conlleva, además, el análisis de los temas más espinosos en la agenda bilateral de EEUU con Siria (Irak, Irán, Líbano y el conflicto árabe-israelí), que condicionarán el éxito o el fracaso de la diplomacia estadounidense en la región.
El debate interno estadounidense sobre un acercamiento a Siria
En su discurso inaugural, Barack Obama insistió en su compromiso con el uso de la diplomacia como instrumento de la acción exterior con especial mención a la región de Oriente Medio. El pasado 7 de febrero, en la Conferencia de Munich sobre Política de Seguridad, el vicepresidente Joseph Biden indicó que no se trataba solamente de un cambio de tono en Washington, sino de una necesidad de cooperar y dar vigor a la diplomacia en la defensa de la seguridad nacional de EEUU y de sus aliados. Biden mencionó el caso de Irán, en el que la voluntad prioritaria de vigilar y limitar el programa nuclear de este país ha llevado a Obama a anunciar el deseo de entablar conversaciones directas con Teherán. Una muestra de la voluntad de buscar una solución diplomática al conflicto árabe-israelí, por parte de Barack Obama, ha sido el nombramiento del ex senador George J. Mitchell para el cargo de enviado especial para la Paz en Oriente Medio. De madre libanesa y mediador en Irlanda del Norte, el nuevo enviado tiene una cierta experiencia en Oriente Medio, pues lideró la comisión de investigación que elaboró el Informe Mitchell sobre la situación de violencia creada por la segunda Intifada y una serie de posibles soluciones. Este informe influyó en la redacción de la Hoja de Ruta en 2002 por el Cuarteto formado por Naciones Unidas, la UE, EEUU y Rusia.
Desde la Guerra de los Seis Días en 1967, los presidentes de EEUU se han visto envueltos, de forma directa o indirecta, en la mayoría de intentos de solución del conflicto árabe-israelí. El balance de la labor diplomática estadounidense ha sido desigual, pero casi siempre había mantenido un cierto nivel de interlocución con Siria. Sin embargo, durante el gobierno de George W. Bush, la política estadounidense se apartó de esa tendencia general y trató de castigar el comportamiento sirio de apoyo a Hamás, sus relaciones con Irán y Hezbolá, sus ambigüedades en el ámbito nuclear y su intromisión en la política libanesa. El éxito de las sanciones y el aislamiento impuestos a Damasco, es defendido por quienes creen que se encuentra en el origen del inicio de las conversaciones entre Siria e Israel con mediación de Turquía. En cualquier caso, el aprovechamiento de la presión sobre el régimen sirio por EEUU para impulsar el proceso de paz ha sido mínimo. La única iniciativa de los últimos años, la Conferencia de Paz de Anápolis, solamente contó con la participación siria tras unas intensas gestiones por países árabes y europeos, incluida España. Los avances posteriores del proceso de Anápolis han sido mínimos. Ante esta situación, el equipo de Obama se encuentra dividido entre quienes se decantan por un “acercamiento cauteloso” y quienes defienden iniciar un diálogo inmediato sin condiciones previas.
Destaca, en el grupo de quienes defienden un acercamiento cauteloso hacia Siria, la secretaria de Estado Hillary Clinton. En su comparecencia para su confirmación en el cargo ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado, Clinton defendió que “tratar directamente con Siria aumenta la posibilidad de realizar algún progreso de cara a modificar el comportamiento de este país”. Sin embargo, rechazó comprometerse a entablar conversaciones directas inmediatas con Siria e Irán, pese a una solicitud en este sentido por el presidente del Comité, el senador John Kerry. Otro ejemplo de cautela ha sido el primer viaje a la región del enviado especial para la Paz en Oriente Medio, George J. Mitchell. En ese viaje solamente se incluyeron visitas a los aliados de EEUU en la región (Egipto, Jordania, la ANP, Israel y Arabia Saudí). La ausencia de Siria en el viaje mostró el compromiso del Departamento de Estado con un acercamiento cauteloso, que incluiría algún tipo de condición previa inicial.
Por otro lado, los principales defensores del diálogo sin condiciones previas hacia Siria surgen en el marco de la defensa y los servicios de inteligencia. El general David Petraeus solicitó realizar una visita oficial a Siria inmediatamente después de tomar posesión como comandante del CENTCOM (Central Command) en octubre de 2008. Desde ese puesto, que le confiere el cargo de máximo responsable militar de la región de Oriente Medio y Asia Central, el general Petraeus consideró que el papel de Siria en la región justificaba un viaje para establecer una relación de trabajo, tanto sobre la cooperación fronteriza con Irak, como para acercar Siria a EEUU y alejarla de Irán. El viaje fue rechazado por el entonces presidente Bush, quien exigía avances a Siria antes de iniciar cualquier acercamiento. Por otro lado, el secretario de Defensa, Robert Gates, miembro del Partido Republicano que continúa en su cargo con el presidente Obama, es firme partidario de explorar un acercamiento a Siria. También ha apoyado esta postura el actual director de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), Leon E. Panetta, quien formó parte del Grupo de Estudio sobre Irak (Iraq Study Group, ISG), cuyo informe defendía un diálogo sin condiciones previas con Siria e Irán para desbloquear la diplomacia estadounidense en la región.
El envío por la secretaria de Estado, Hillary Clinton, de Jeffrey Feltman y Dan Shapiro a Damasco el 3 de marzo de 2009, ha sido calificado como de apertura de “conversaciones preliminares” orientadas a comprobar el nivel de compromiso sirio para mejorar las relaciones con EEUU. Los términos utilizados no permiten dilucidar en qué medida se tratará de avanzar de forma inmediata hacia un diálogo directo o se irán sugiriendo acciones o condiciones previas por ambas partes que en última instancia permitan dicho diálogo. Las posturas en el seno del Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council, NSC) hacen que la labor del presidente, como árbitro y director de la política exterior estadounidense sea clave para evitar que el NSC se vea envuelto en un “choque de rivales” que impida a la Administración Obama actuar de forma coordinada. Además, la labor diplomática de algunos miembros de la Cámara de Representantes y del Senado como impulsores del diálogo, puede dar una mayor legitimidad política a iniciativas diplomáticas de la nueva Administración.
Diplomacia parlamentaria: el impulso decisivo al acercamiento
Un grupo de importantes congresistas y senadores demócratas son defensores del acercamiento a Siria desde hace tres años, y han continuado sus labores con la llegada de Barack Obama a la presidencia. Este grupo incluye, como miembros destacados, a la presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, y a los senadores John Kerry, Bill Nelson y Christopher Dodd. Todos ellos apoyaron, en 2003, la Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act, así como las sanciones que de ellas se derivaban. Sin embargo, éstos se distanciaron de la política de aislamiento de la Administración Bush a medida que ésta aumentó, durante los cinco años siguientes, la presión sobre el régimen de Damasco, redujo los contactos diplomáticos y abrió comunicación directa con la oposición siria que defiende el derrocamiento del régimen. De este distanciamiento surge el argumento siguiente: si bien Siria merecía las sanciones impuestas, EEUU no podía permitirse no tratar con Siria. Para este grupo, ofrecer un diálogo sin condiciones previas no premiaba el mal comportamiento sirio, sino que trataba de solucionarlo. La fuerza del grupo aumentó al ganar los demócratas la mayoría en ambas cámaras en las elecciones legislativas del 7 de noviembre de 2006.
Tras esta victoria, tres acontecimientos reforzaron la postura del grupo: el Informe Baker-Hamilton, la dimisión de Donald Rumsfeld y el nombramiento de Robert Gates. El Informe Baker-Hamilton, publicado por el Grupo de Estudio sobre Irak el 6 de diciembre de 2006, recomendaba el diálogo sin condiciones previas, entendiendo que ya existían suficientes incentivos para Damasco: evitar un Irak caótico en sus fronteras, un potencial acceso a la Organización Mundial del Comercio (Siria lo solicitó en 2001), la mejora de las relaciones políticas y económicas con EEUU, la posibilidad de recuperar los Altos del Golán mediante un acuerdo con Israel y el abandono por Washington de la doctrina del “cambio de régimen”. Doce días después de la publicación del Informe Baker-Hamilton, dimitía Donald Rumsfeld como secretario de Defensa, siendo sustituido por Robert Gates. Rumsfeld había sido uno de los principales detractores de una negociación directa con Siria mientras no hubiera un cambio radical de postura por parte de Damasco. En cambio, Gates, hombre cercano a James Baker y al Grupo de Estudio sobre Irak, es un pragmático defensor de consultas y contactos con Siria e Irán para avanzar los intereses de EEUU.
Con este trasfondo, se produjeron más visitas a Damasco, una del senador Bill Nelson a comienzos de diciembre de 2006 y otra de los senadores John Kerry y Christopher Dodd solamente dos días después de la dimisión de Rumsfeld, e insistieron en la necesidad de un giro en la política estadounidense. Pero la visita que despertó mayor atención mediática fue la realizada en abril de 2007 por la presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, con el objetivo de acercar a Siria e Israel. Pelosi viajó a Jerusalén y Damasco acompañada de un buen número de parlamentarios, despertando duras críticas del entonces presidente George W. Bush, quien defendió que se invadían competencias exclusivas de su ejecutivo. Nancy Pelosi argumentó que su viaje se insertaba en el marco de una gestión de “buenos oficios” entre Siria e Israel, realizada según la larga tradición de acción exterior del poder legislativo estadounidense.
Con la victoria de Barack Obama, las esperanzas que había depositado este grupo de parlamentarios en un diálogo inmediato con Siria se han visto sorprendidas por los gestos desiguales, fruto del debate interno entre los principales actores de la política exterior estadounidense. Así se lo hizo saber el senador John Kerry en la comparecencia de confirmación de la secretaria de Estado Hillary Clinton. Además, el senador John Kerry optó por aumentar su apoyo al acercamiento con un viaje a la región que incluía una parada en Damasco coincidiendo con la visita del congresista Howard Berman, el pasado 21 de febrero. Kerry anunció al salir del encuentro con el presidente Asad su esperanza de ver signos claros de apertura hacia Siria en un futuro próximo. Además, tras conocer el envío de los dos diplomáticos a Damasco para el inicio de conversaciones preliminares, Kerry hizo un llamamiento a rebajar las sanciones al régimen sirio.
Las cuestiones materiales espinosas en un futuro diálogo EEUU-Siria
La presión del Congreso estadounidense y la fuerza de los defensores de un diálogo inmediato hacen que el escenario de unas negociaciones directas de alto nivel sea probable. Ante esta realidad, las dificultades en las cuestiones de fondo en la agenda entre Siria y EEUU deben ser estudiadas detenidamente. Siria mantiene una postura antagónica con la de EEUU en varios de los principales asuntos que preocupan a Washington en la región: la relación especial de Siria con Irán, la evolución de Irak, la influencia siria en Líbano y las perspectivas del proceso de paz entre árabes e israelíes.
El principal tema a valorar desde Washington en el acercamiento a Damasco es si dicho proceso puede o no debilitar la relación entre Siria e Irán. Estos dos países mantienen una estrecha relación desde las disputas entre Hafez el Asad y Saddam Husein en el seno del movimiento baaz durante los años 70. Hafez el Asad decidió apoyar al régimen de Jomeini en la guerra Irán-Irak (1980-1988) y asentar así una relación estratégica con Irán. Aunque se ha definido la relación entre Siria e Irán como un matrimonio de conveniencia, han existido grandes altibajos en esta relación. El momento más difícil se dio con la participación de Siria en la Conferencia de Madrid para iniciar el proceso de paz con Israel, al que Irán se opuso. Sin embargo, desde 2003 se ha vuelto a producir un acercamiento por la invasión estadounidense de Irak y la presión ejercida contra Siria y Hezbolá en Líbano. Un esfuerzo diplomático para recuperar el diálogo entre Israel y Siria, así como el ofrecimiento de compensaciones económicas a través de una mejora de las relaciones comerciales de EEUU y la UE con Siria, harían que Damasco se replantease sus relaciones con Irán, y por extensión con Hezbolá.
Un punto débil en la relación entre Siria e Irán se encuentra en la poca justificación económica de la misma. La economía siria crece, desde 2003, a una tasa del 4% de media anual. Este crecimiento constante ha sido posible gracias a los altos precios de los productos energéticos, que suponen el 50% de los ingresos públicos. El propio ministro de Hacienda, Mohammed Al Husein, ha explicado que la economía siria se enfrentará en 2009 a graves dificultades. En este contexto, la relación comercial con Irán se limita a un 4,6% de las importaciones sirias, mientras que en el ámbito de las exportaciones Irán tiene una presencia casi nula. Comparativamente, Irak y la UE suponen el 30% y el 42% del total de exportaciones sirias, mientras que en importaciones la UE y China ocupan el 35% y 20% del total. Estas cifras hacen pensar que, si bien la alianza con Irán responde a las dinámicas de poder regionales, una mejora de las relaciones comerciales con EEUU y con la UE (que no ha ratificado el Acuerdo de Asociación) sería atractiva para Siria, al ayudar al régimen a evitar la conflictividad social que podría desestabilizarlo. En este sentido, la comisaria europea Benita Ferrero Waldner indicó en su visita a Damasco, el pasado 16 de febrero, que existe una buena predisposición para la firma y ratificación del Acuerdo de Asociación con Siria. Estos trámites fueron suspendidos en 2004, siendo Siria el único Estado mediterráneo que, formando parte del Proceso de Barcelona, no ha logrado la conclusión de un Acuerdo de Asociación. Durante la presidencia francesa de la UE, el presidente Nicolás Sarkozy, en el marco de su acercamiento a Siria coincidiendo con el lanzamiento de la iniciativa Unión por el Mediterráneo, anunció el apoyo francés para avanzar en la firma y ratificación del Acuerdo. Sin embargo, aunque se ha procedido a una revisión del texto, todavía no se han logrado los apoyos necesarios para su firma y ratificación. Un acercamiento de EEUU a Siria podría hacer mucho más fácil el consenso entre los países europeos en cuanto a su política hacia Siria. De esta manera, el acercamiento entre Washington y Damasco adquiere una dimensión europea atractiva para el régimen sirio.
Por otra parte, es indudable que la atención estadounidense se centrará también en la nueva relación entre Siria e Irak. Tras la superación de los momentos de mayor violencia, el Gobierno iraquí restableció las relaciones diplomáticas con Siria en 2006, dando así un paso fundamental para la cooperación entre ambos países. Dicha relación es positiva desde el punto de vista estadounidense en un doble sentido. En primer lugar, puede cerrar una vía de entrada y aprovisionamiento para los grupos radicales que actúan en Irak. Siria no es ajena a la inestabilidad iraquí. La oleada de refugiados iraquíes que ha recibido es un incentivo para cooperar a la estabilidad de su vecino. En segundo lugar, este mejor entendimiento entre Siria e Irak es positivo para EEUU ya que puede hacer que sirios e iraníes entren en competencia para ejercer su influencia en Irak, especialmente teniendo en cuenta la importancia del mercado iraquí para Siria. Desde el punto de vista sirio, un avance en la estabilidad de Irak debe verse acompañado por un reconocimiento por parte de EEUU de la labor estabilizadora de Siria desde 2006. La relación de Siria con Jalal Talabani y Moqtada al Sadr ha sido, según Damasco, clave en la estabilización del país independientemente de los efectos del incremento de tropas estadounidense (conocido por su expresión inglesa surge).
La proyección de Siria en los asuntos internos de Líbano es otro de los temas clave en una eventual aproximación de Washington y Damasco. La influencia de Siria en los asuntos libaneses en conflicto con los intereses estadounidenses se deriva de la importancia estratégica que Líbano tiene para Siria, así como de su relación con Hezbolá. La ayuda de Siria e Irán a Hezbolá llevó a EEUU a mantener a ambos en la lista de países que apoyan el terrorismo y que tiene como consecuencia una serie de sanciones, sobre todo restricciones a la exportación. Por otro lado, Siria ha sido acusada por EEUU de intervenir en la política interna libanesa, tanto apoyando a la oposición al Gobierno del primer ministro Fuad Siniora, como por su supuesto papel en los asesinatos políticos en Líbano. La respuesta de EEUU a esta situación llevó a la adopción de la Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act, unaley de la que emana una serie de sanciones con los siguientes objetivos: el abandono de la ayuda siria a grupos terroristas, el fin de su ocupación militar de Líbano, poner término al cruce de la frontera siria por combatientes islamistas internacionales en dirección a Irak y el no desarrollo de armas de destrucción masiva. En ella se consignaban dos sanciones principales: la prohibición de exportar material militar y de materiales de doble uso. Además, se permitía al presidente adoptar, en función de la conveniencia política, dos o más sanciones de un menú de seis: (1) prohibición de toda exportación excepto comida y medicina; (2) prohibición de toda inversión estadounidense en Siria; (3) prohibición de aterrizaje de aviones de bandera siria en EEUU; (4) reducción de los contactos diplomáticos con Siria; (5) restricciones a los viajes de los diplomáticos sirios en EEUU; y (6) bloqueo de transacciones de propiedades sirias. El presidente George W. Bush optó por la prohibición de toda exportación salvo comida y medicina, así como la prohibición de aterrizaje de aeronaves sirias.
Las relaciones entre Siria y EEUU alcanzaron su punto más bajo en 2005, con el asesinato de Rafiq Hariri y 22 personas más. Dicho atentado, con una participación siria no aclarada aún, dio lugar a la retirada del embajador de EEUU en Damasco. Además, el entonces presidente Bush, al igual que hizo la UE, estableció un régimen de sanciones a personajes clave del régimen de Damasco señalados como sospechosos en el Informe de la Comisión de Investigación liderada, en aquel momento, por el fiscal alemán Detlev Mehlis. Además, EEUU impulsó junto a Francia, la creación de un Tribunal Especial de Naciones Unidas para Líbano, encargado de juzgar a los supuestos responsables del asesinato del ex primer ministro Rafiq Hariri. La llegada de Barack Obama no ha disminuido el apoyo estadounidense a dicho Tribunal. Obama afirmó, el 11 de febrero de 2009, su compromiso con el éxito del Tribunal Especial y con el desarrollo de las próximas elecciones libanesas en junio de 2009 sin intromisión exterior, en lo que supone un contundente aviso a Damasco.
Por último, el diálogo representa la posibilidad de lograr un avance en las negociaciones de Siria con Israel. La vertiente siria del conflicto árabe-israelí se centra en la soberanía de los Altos del Golán, pero comprende muchas más cuestiones, incluidas la ayuda siria a Hamás y las potenciales recompensas que Damasco espera recibir desde EEUU y Europa. Aunque Siria ha rechazado tradicionalmente la conclusión de acuerdos de paz separados, como los alcanzados por Israel con Egipto (1979) y con Jordania (1994), por no implicar un avance en la causa palestina, Siria sí participó en la Conferencia de Paz de Madrid en 1991 y ha entablado conversaciones formales de paz con Israel en tres ocasiones. En 1995, tras un encuentro de Bill Clinton y Hafez el Asad en Ginebra un año antes, las negociaciones dieron lugar a la conferencia de Wye Plantation, en la que las negociaciones fueron suspendidas tras una serie de atentados suicidas en Israel efectuados por grupos terroristas palestinos con sede en Damasco. La llegada al poder, en 1996, de un intransigente Benjamín Netanyahu y la defensa numantina de Asad de una retirada total y absoluta del Golán, justificada en un compromiso verbal anterior de Isaac Rabin, causaron el final de las conversaciones directas. En 1999, Hafez el Asad y Ehud Barak volvieron a aproximar posiciones con la celebración de la conferencia de Shepherdstown. En esta conferencia las negociaciones fueron suspendidas por Siria al filtrarse a la prensa la posibilidad de que los negociadores sirios permitieran el establecimiento de un “puesto de alerta temprana” israelí en el Golán. El intento más reciente de aproximación entre Siria e Israel ha tenido lugar en 2008 por mediación turca y sin implicación directa de EEUU. En esta última ocasión, las conversaciones fueron interrumpidas por la reciente crisis de Gaza, aunque el ministro sirio de Asuntos Exteriores, Walid el Moalem, ha indicado la predisposición de su país para retomar las conversaciones de paz, si este deseo es correspondido por la parte israelí. Es indudable que una implicación estadounidense en este proceso podría aportar, cuando las negociaciones llegaran a temas especialmente espinosos, la capacidad de ejercer presión sobre las partes para hacer concesiones dolorosas. El acuerdo permitiría a EEUU incrementar la seguridad de su aliado Israel, aislar políticamente a quienes niegan en la región su derecho a existir y contribuir a un enfriamiento de las relaciones de Siria con Hamás, Hezbolá e Irán.
Desde la toma de posesión del presidente Barack Obama se han producido numerosos gestos hacia Siria, lo que ha facilitado el inicio de contactos directos entre Siria y EEUU. Este proceso supone un giro significativo con respecto a la política anterior de sanciones y aislamiento del régimen sirio seguida por la Administración Bush. Los gestos iniciales, consistentes en declaraciones tanto del presidente Barack Obama como de la secretaria de Estado, Hillary Clinton, se han visto apoyados por acciones concretas como el levantamiento de la prohibición de exportar piezas para aviones civiles de bandera siria. Como culminación de la política de gestos ha tenido lugar el inicio de contactos directos entre Siria y EEUU, con el envío, el pasado 3 de marzo, de una delegación de dos diplomáticos estadounidenses: Jeffrey Feltman, máximo responsable del Departamento de Estado para Oriente Próximo (Acting Assistant Secretary for Near Eastern Affairs) y Dan Shapiro, funcionario del Consejo de Seguridad Nacional.
Siria no ha permanecido ajena ante este cambio en la política estadounidense. Su importancia ha sido reconocida por el propio presidente de Siria, Bashar el Asad, en una entrevista concedida al periódico británico The Guardian el 17 de febrero. Sin embargo, Bashar el Asad también dio muestra de una cierta ansiedad, al indicar que EEUU permanecía anclado en un “período de los gestos”, pero reconoció el carácter indispensable de EEUU en la región al afirmar que “no existe sustituto a EEUU” en el proceso de paz en Oriente Medio. El presidente sirio insinuó el valor clave que tendría la potencial vuelta del embajador de EEUU a Damasco, retirado tras el asesinato de Rafiq Hariri en 2005, y que podría ser el próximo paso en el proceso.
Pese a los avances de ambas partes, existe una serie de incertidumbres sobre la dimensión que va a tener el acercamiento estadounidense a Siria. Para comprender mejor la situación actual conviene, en primer lugar, analizar el debate interno estadounidense sobre la política a seguir con este país, dentro de la revisión general de la política hacia Oriente Medio que plantea la nueva Administración. En segundo lugar, es importante entender la influencia de un grupo clave de congresistas y senadores demócratas que ha trabajado para el establecimiento de canales directos de comunicación entre Damasco y Washington. Finalmente, la evolución del debate interno estadounidense sobre la política hacia el régimen de Damasco conlleva, además, el análisis de los temas más espinosos en la agenda bilateral de EEUU con Siria (Irak, Irán, Líbano y el conflicto árabe-israelí), que condicionarán el éxito o el fracaso de la diplomacia estadounidense en la región.
El debate interno estadounidense sobre un acercamiento a Siria
En su discurso inaugural, Barack Obama insistió en su compromiso con el uso de la diplomacia como instrumento de la acción exterior con especial mención a la región de Oriente Medio. El pasado 7 de febrero, en la Conferencia de Munich sobre Política de Seguridad, el vicepresidente Joseph Biden indicó que no se trataba solamente de un cambio de tono en Washington, sino de una necesidad de cooperar y dar vigor a la diplomacia en la defensa de la seguridad nacional de EEUU y de sus aliados. Biden mencionó el caso de Irán, en el que la voluntad prioritaria de vigilar y limitar el programa nuclear de este país ha llevado a Obama a anunciar el deseo de entablar conversaciones directas con Teherán. Una muestra de la voluntad de buscar una solución diplomática al conflicto árabe-israelí, por parte de Barack Obama, ha sido el nombramiento del ex senador George J. Mitchell para el cargo de enviado especial para la Paz en Oriente Medio. De madre libanesa y mediador en Irlanda del Norte, el nuevo enviado tiene una cierta experiencia en Oriente Medio, pues lideró la comisión de investigación que elaboró el Informe Mitchell sobre la situación de violencia creada por la segunda Intifada y una serie de posibles soluciones. Este informe influyó en la redacción de la Hoja de Ruta en 2002 por el Cuarteto formado por Naciones Unidas, la UE, EEUU y Rusia.
Desde la Guerra de los Seis Días en 1967, los presidentes de EEUU se han visto envueltos, de forma directa o indirecta, en la mayoría de intentos de solución del conflicto árabe-israelí. El balance de la labor diplomática estadounidense ha sido desigual, pero casi siempre había mantenido un cierto nivel de interlocución con Siria. Sin embargo, durante el gobierno de George W. Bush, la política estadounidense se apartó de esa tendencia general y trató de castigar el comportamiento sirio de apoyo a Hamás, sus relaciones con Irán y Hezbolá, sus ambigüedades en el ámbito nuclear y su intromisión en la política libanesa. El éxito de las sanciones y el aislamiento impuestos a Damasco, es defendido por quienes creen que se encuentra en el origen del inicio de las conversaciones entre Siria e Israel con mediación de Turquía. En cualquier caso, el aprovechamiento de la presión sobre el régimen sirio por EEUU para impulsar el proceso de paz ha sido mínimo. La única iniciativa de los últimos años, la Conferencia de Paz de Anápolis, solamente contó con la participación siria tras unas intensas gestiones por países árabes y europeos, incluida España. Los avances posteriores del proceso de Anápolis han sido mínimos. Ante esta situación, el equipo de Obama se encuentra dividido entre quienes se decantan por un “acercamiento cauteloso” y quienes defienden iniciar un diálogo inmediato sin condiciones previas.
Destaca, en el grupo de quienes defienden un acercamiento cauteloso hacia Siria, la secretaria de Estado Hillary Clinton. En su comparecencia para su confirmación en el cargo ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado, Clinton defendió que “tratar directamente con Siria aumenta la posibilidad de realizar algún progreso de cara a modificar el comportamiento de este país”. Sin embargo, rechazó comprometerse a entablar conversaciones directas inmediatas con Siria e Irán, pese a una solicitud en este sentido por el presidente del Comité, el senador John Kerry. Otro ejemplo de cautela ha sido el primer viaje a la región del enviado especial para la Paz en Oriente Medio, George J. Mitchell. En ese viaje solamente se incluyeron visitas a los aliados de EEUU en la región (Egipto, Jordania, la ANP, Israel y Arabia Saudí). La ausencia de Siria en el viaje mostró el compromiso del Departamento de Estado con un acercamiento cauteloso, que incluiría algún tipo de condición previa inicial.
Por otro lado, los principales defensores del diálogo sin condiciones previas hacia Siria surgen en el marco de la defensa y los servicios de inteligencia. El general David Petraeus solicitó realizar una visita oficial a Siria inmediatamente después de tomar posesión como comandante del CENTCOM (Central Command) en octubre de 2008. Desde ese puesto, que le confiere el cargo de máximo responsable militar de la región de Oriente Medio y Asia Central, el general Petraeus consideró que el papel de Siria en la región justificaba un viaje para establecer una relación de trabajo, tanto sobre la cooperación fronteriza con Irak, como para acercar Siria a EEUU y alejarla de Irán. El viaje fue rechazado por el entonces presidente Bush, quien exigía avances a Siria antes de iniciar cualquier acercamiento. Por otro lado, el secretario de Defensa, Robert Gates, miembro del Partido Republicano que continúa en su cargo con el presidente Obama, es firme partidario de explorar un acercamiento a Siria. También ha apoyado esta postura el actual director de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), Leon E. Panetta, quien formó parte del Grupo de Estudio sobre Irak (Iraq Study Group, ISG), cuyo informe defendía un diálogo sin condiciones previas con Siria e Irán para desbloquear la diplomacia estadounidense en la región.
El envío por la secretaria de Estado, Hillary Clinton, de Jeffrey Feltman y Dan Shapiro a Damasco el 3 de marzo de 2009, ha sido calificado como de apertura de “conversaciones preliminares” orientadas a comprobar el nivel de compromiso sirio para mejorar las relaciones con EEUU. Los términos utilizados no permiten dilucidar en qué medida se tratará de avanzar de forma inmediata hacia un diálogo directo o se irán sugiriendo acciones o condiciones previas por ambas partes que en última instancia permitan dicho diálogo. Las posturas en el seno del Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council, NSC) hacen que la labor del presidente, como árbitro y director de la política exterior estadounidense sea clave para evitar que el NSC se vea envuelto en un “choque de rivales” que impida a la Administración Obama actuar de forma coordinada. Además, la labor diplomática de algunos miembros de la Cámara de Representantes y del Senado como impulsores del diálogo, puede dar una mayor legitimidad política a iniciativas diplomáticas de la nueva Administración.
Diplomacia parlamentaria: el impulso decisivo al acercamiento
Un grupo de importantes congresistas y senadores demócratas son defensores del acercamiento a Siria desde hace tres años, y han continuado sus labores con la llegada de Barack Obama a la presidencia. Este grupo incluye, como miembros destacados, a la presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, y a los senadores John Kerry, Bill Nelson y Christopher Dodd. Todos ellos apoyaron, en 2003, la Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act, así como las sanciones que de ellas se derivaban. Sin embargo, éstos se distanciaron de la política de aislamiento de la Administración Bush a medida que ésta aumentó, durante los cinco años siguientes, la presión sobre el régimen de Damasco, redujo los contactos diplomáticos y abrió comunicación directa con la oposición siria que defiende el derrocamiento del régimen. De este distanciamiento surge el argumento siguiente: si bien Siria merecía las sanciones impuestas, EEUU no podía permitirse no tratar con Siria. Para este grupo, ofrecer un diálogo sin condiciones previas no premiaba el mal comportamiento sirio, sino que trataba de solucionarlo. La fuerza del grupo aumentó al ganar los demócratas la mayoría en ambas cámaras en las elecciones legislativas del 7 de noviembre de 2006.
Tras esta victoria, tres acontecimientos reforzaron la postura del grupo: el Informe Baker-Hamilton, la dimisión de Donald Rumsfeld y el nombramiento de Robert Gates. El Informe Baker-Hamilton, publicado por el Grupo de Estudio sobre Irak el 6 de diciembre de 2006, recomendaba el diálogo sin condiciones previas, entendiendo que ya existían suficientes incentivos para Damasco: evitar un Irak caótico en sus fronteras, un potencial acceso a la Organización Mundial del Comercio (Siria lo solicitó en 2001), la mejora de las relaciones políticas y económicas con EEUU, la posibilidad de recuperar los Altos del Golán mediante un acuerdo con Israel y el abandono por Washington de la doctrina del “cambio de régimen”. Doce días después de la publicación del Informe Baker-Hamilton, dimitía Donald Rumsfeld como secretario de Defensa, siendo sustituido por Robert Gates. Rumsfeld había sido uno de los principales detractores de una negociación directa con Siria mientras no hubiera un cambio radical de postura por parte de Damasco. En cambio, Gates, hombre cercano a James Baker y al Grupo de Estudio sobre Irak, es un pragmático defensor de consultas y contactos con Siria e Irán para avanzar los intereses de EEUU.
Con este trasfondo, se produjeron más visitas a Damasco, una del senador Bill Nelson a comienzos de diciembre de 2006 y otra de los senadores John Kerry y Christopher Dodd solamente dos días después de la dimisión de Rumsfeld, e insistieron en la necesidad de un giro en la política estadounidense. Pero la visita que despertó mayor atención mediática fue la realizada en abril de 2007 por la presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi, con el objetivo de acercar a Siria e Israel. Pelosi viajó a Jerusalén y Damasco acompañada de un buen número de parlamentarios, despertando duras críticas del entonces presidente George W. Bush, quien defendió que se invadían competencias exclusivas de su ejecutivo. Nancy Pelosi argumentó que su viaje se insertaba en el marco de una gestión de “buenos oficios” entre Siria e Israel, realizada según la larga tradición de acción exterior del poder legislativo estadounidense.
Con la victoria de Barack Obama, las esperanzas que había depositado este grupo de parlamentarios en un diálogo inmediato con Siria se han visto sorprendidas por los gestos desiguales, fruto del debate interno entre los principales actores de la política exterior estadounidense. Así se lo hizo saber el senador John Kerry en la comparecencia de confirmación de la secretaria de Estado Hillary Clinton. Además, el senador John Kerry optó por aumentar su apoyo al acercamiento con un viaje a la región que incluía una parada en Damasco coincidiendo con la visita del congresista Howard Berman, el pasado 21 de febrero. Kerry anunció al salir del encuentro con el presidente Asad su esperanza de ver signos claros de apertura hacia Siria en un futuro próximo. Además, tras conocer el envío de los dos diplomáticos a Damasco para el inicio de conversaciones preliminares, Kerry hizo un llamamiento a rebajar las sanciones al régimen sirio.
Las cuestiones materiales espinosas en un futuro diálogo EEUU-Siria
La presión del Congreso estadounidense y la fuerza de los defensores de un diálogo inmediato hacen que el escenario de unas negociaciones directas de alto nivel sea probable. Ante esta realidad, las dificultades en las cuestiones de fondo en la agenda entre Siria y EEUU deben ser estudiadas detenidamente. Siria mantiene una postura antagónica con la de EEUU en varios de los principales asuntos que preocupan a Washington en la región: la relación especial de Siria con Irán, la evolución de Irak, la influencia siria en Líbano y las perspectivas del proceso de paz entre árabes e israelíes.
El principal tema a valorar desde Washington en el acercamiento a Damasco es si dicho proceso puede o no debilitar la relación entre Siria e Irán. Estos dos países mantienen una estrecha relación desde las disputas entre Hafez el Asad y Saddam Husein en el seno del movimiento baaz durante los años 70. Hafez el Asad decidió apoyar al régimen de Jomeini en la guerra Irán-Irak (1980-1988) y asentar así una relación estratégica con Irán. Aunque se ha definido la relación entre Siria e Irán como un matrimonio de conveniencia, han existido grandes altibajos en esta relación. El momento más difícil se dio con la participación de Siria en la Conferencia de Madrid para iniciar el proceso de paz con Israel, al que Irán se opuso. Sin embargo, desde 2003 se ha vuelto a producir un acercamiento por la invasión estadounidense de Irak y la presión ejercida contra Siria y Hezbolá en Líbano. Un esfuerzo diplomático para recuperar el diálogo entre Israel y Siria, así como el ofrecimiento de compensaciones económicas a través de una mejora de las relaciones comerciales de EEUU y la UE con Siria, harían que Damasco se replantease sus relaciones con Irán, y por extensión con Hezbolá.
Un punto débil en la relación entre Siria e Irán se encuentra en la poca justificación económica de la misma. La economía siria crece, desde 2003, a una tasa del 4% de media anual. Este crecimiento constante ha sido posible gracias a los altos precios de los productos energéticos, que suponen el 50% de los ingresos públicos. El propio ministro de Hacienda, Mohammed Al Husein, ha explicado que la economía siria se enfrentará en 2009 a graves dificultades. En este contexto, la relación comercial con Irán se limita a un 4,6% de las importaciones sirias, mientras que en el ámbito de las exportaciones Irán tiene una presencia casi nula. Comparativamente, Irak y la UE suponen el 30% y el 42% del total de exportaciones sirias, mientras que en importaciones la UE y China ocupan el 35% y 20% del total. Estas cifras hacen pensar que, si bien la alianza con Irán responde a las dinámicas de poder regionales, una mejora de las relaciones comerciales con EEUU y con la UE (que no ha ratificado el Acuerdo de Asociación) sería atractiva para Siria, al ayudar al régimen a evitar la conflictividad social que podría desestabilizarlo. En este sentido, la comisaria europea Benita Ferrero Waldner indicó en su visita a Damasco, el pasado 16 de febrero, que existe una buena predisposición para la firma y ratificación del Acuerdo de Asociación con Siria. Estos trámites fueron suspendidos en 2004, siendo Siria el único Estado mediterráneo que, formando parte del Proceso de Barcelona, no ha logrado la conclusión de un Acuerdo de Asociación. Durante la presidencia francesa de la UE, el presidente Nicolás Sarkozy, en el marco de su acercamiento a Siria coincidiendo con el lanzamiento de la iniciativa Unión por el Mediterráneo, anunció el apoyo francés para avanzar en la firma y ratificación del Acuerdo. Sin embargo, aunque se ha procedido a una revisión del texto, todavía no se han logrado los apoyos necesarios para su firma y ratificación. Un acercamiento de EEUU a Siria podría hacer mucho más fácil el consenso entre los países europeos en cuanto a su política hacia Siria. De esta manera, el acercamiento entre Washington y Damasco adquiere una dimensión europea atractiva para el régimen sirio.
Por otra parte, es indudable que la atención estadounidense se centrará también en la nueva relación entre Siria e Irak. Tras la superación de los momentos de mayor violencia, el Gobierno iraquí restableció las relaciones diplomáticas con Siria en 2006, dando así un paso fundamental para la cooperación entre ambos países. Dicha relación es positiva desde el punto de vista estadounidense en un doble sentido. En primer lugar, puede cerrar una vía de entrada y aprovisionamiento para los grupos radicales que actúan en Irak. Siria no es ajena a la inestabilidad iraquí. La oleada de refugiados iraquíes que ha recibido es un incentivo para cooperar a la estabilidad de su vecino. En segundo lugar, este mejor entendimiento entre Siria e Irak es positivo para EEUU ya que puede hacer que sirios e iraníes entren en competencia para ejercer su influencia en Irak, especialmente teniendo en cuenta la importancia del mercado iraquí para Siria. Desde el punto de vista sirio, un avance en la estabilidad de Irak debe verse acompañado por un reconocimiento por parte de EEUU de la labor estabilizadora de Siria desde 2006. La relación de Siria con Jalal Talabani y Moqtada al Sadr ha sido, según Damasco, clave en la estabilización del país independientemente de los efectos del incremento de tropas estadounidense (conocido por su expresión inglesa surge).
La proyección de Siria en los asuntos internos de Líbano es otro de los temas clave en una eventual aproximación de Washington y Damasco. La influencia de Siria en los asuntos libaneses en conflicto con los intereses estadounidenses se deriva de la importancia estratégica que Líbano tiene para Siria, así como de su relación con Hezbolá. La ayuda de Siria e Irán a Hezbolá llevó a EEUU a mantener a ambos en la lista de países que apoyan el terrorismo y que tiene como consecuencia una serie de sanciones, sobre todo restricciones a la exportación. Por otro lado, Siria ha sido acusada por EEUU de intervenir en la política interna libanesa, tanto apoyando a la oposición al Gobierno del primer ministro Fuad Siniora, como por su supuesto papel en los asesinatos políticos en Líbano. La respuesta de EEUU a esta situación llevó a la adopción de la Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act, unaley de la que emana una serie de sanciones con los siguientes objetivos: el abandono de la ayuda siria a grupos terroristas, el fin de su ocupación militar de Líbano, poner término al cruce de la frontera siria por combatientes islamistas internacionales en dirección a Irak y el no desarrollo de armas de destrucción masiva. En ella se consignaban dos sanciones principales: la prohibición de exportar material militar y de materiales de doble uso. Además, se permitía al presidente adoptar, en función de la conveniencia política, dos o más sanciones de un menú de seis: (1) prohibición de toda exportación excepto comida y medicina; (2) prohibición de toda inversión estadounidense en Siria; (3) prohibición de aterrizaje de aviones de bandera siria en EEUU; (4) reducción de los contactos diplomáticos con Siria; (5) restricciones a los viajes de los diplomáticos sirios en EEUU; y (6) bloqueo de transacciones de propiedades sirias. El presidente George W. Bush optó por la prohibición de toda exportación salvo comida y medicina, así como la prohibición de aterrizaje de aeronaves sirias.
Las relaciones entre Siria y EEUU alcanzaron su punto más bajo en 2005, con el asesinato de Rafiq Hariri y 22 personas más. Dicho atentado, con una participación siria no aclarada aún, dio lugar a la retirada del embajador de EEUU en Damasco. Además, el entonces presidente Bush, al igual que hizo la UE, estableció un régimen de sanciones a personajes clave del régimen de Damasco señalados como sospechosos en el Informe de la Comisión de Investigación liderada, en aquel momento, por el fiscal alemán Detlev Mehlis. Además, EEUU impulsó junto a Francia, la creación de un Tribunal Especial de Naciones Unidas para Líbano, encargado de juzgar a los supuestos responsables del asesinato del ex primer ministro Rafiq Hariri. La llegada de Barack Obama no ha disminuido el apoyo estadounidense a dicho Tribunal. Obama afirmó, el 11 de febrero de 2009, su compromiso con el éxito del Tribunal Especial y con el desarrollo de las próximas elecciones libanesas en junio de 2009 sin intromisión exterior, en lo que supone un contundente aviso a Damasco.
Por último, el diálogo representa la posibilidad de lograr un avance en las negociaciones de Siria con Israel. La vertiente siria del conflicto árabe-israelí se centra en la soberanía de los Altos del Golán, pero comprende muchas más cuestiones, incluidas la ayuda siria a Hamás y las potenciales recompensas que Damasco espera recibir desde EEUU y Europa. Aunque Siria ha rechazado tradicionalmente la conclusión de acuerdos de paz separados, como los alcanzados por Israel con Egipto (1979) y con Jordania (1994), por no implicar un avance en la causa palestina, Siria sí participó en la Conferencia de Paz de Madrid en 1991 y ha entablado conversaciones formales de paz con Israel en tres ocasiones. En 1995, tras un encuentro de Bill Clinton y Hafez el Asad en Ginebra un año antes, las negociaciones dieron lugar a la conferencia de Wye Plantation, en la que las negociaciones fueron suspendidas tras una serie de atentados suicidas en Israel efectuados por grupos terroristas palestinos con sede en Damasco. La llegada al poder, en 1996, de un intransigente Benjamín Netanyahu y la defensa numantina de Asad de una retirada total y absoluta del Golán, justificada en un compromiso verbal anterior de Isaac Rabin, causaron el final de las conversaciones directas. En 1999, Hafez el Asad y Ehud Barak volvieron a aproximar posiciones con la celebración de la conferencia de Shepherdstown. En esta conferencia las negociaciones fueron suspendidas por Siria al filtrarse a la prensa la posibilidad de que los negociadores sirios permitieran el establecimiento de un “puesto de alerta temprana” israelí en el Golán. El intento más reciente de aproximación entre Siria e Israel ha tenido lugar en 2008 por mediación turca y sin implicación directa de EEUU. En esta última ocasión, las conversaciones fueron interrumpidas por la reciente crisis de Gaza, aunque el ministro sirio de Asuntos Exteriores, Walid el Moalem, ha indicado la predisposición de su país para retomar las conversaciones de paz, si este deseo es correspondido por la parte israelí. Es indudable que una implicación estadounidense en este proceso podría aportar, cuando las negociaciones llegaran a temas especialmente espinosos, la capacidad de ejercer presión sobre las partes para hacer concesiones dolorosas. El acuerdo permitiría a EEUU incrementar la seguridad de su aliado Israel, aislar políticamente a quienes niegan en la región su derecho a existir y contribuir a un enfriamiento de las relaciones de Siria con Hamás, Hezbolá e Irán.
Conclusión
El camino a Damasco de la nueva Administración estadounidense está salpicado de dificultades. Sin embargo, Obama y Clinton llegan a sus puestos en uno de los momentos más bajos de las relaciones entre EEUU y Siria, lo cual puede, paradójicamente, ayudar a lograr avances significativos. Existe el incentivo mutuo de mejorar la cooperación para la estabilidad en la región y la consecución de los objetivos de cada una de las partes. El acercamiento puede permitir a Siria recuperar los Altos del Golán en una negociación con Israel, lograr unas garantías de seguridad estadounidenses y recibir ventajas económicas a través de unas mejores relaciones comerciales y financieras con EEUU y la UE. En este sentido, la UE guarda una de las llaves para incentivar un papel constructivo del régimen sirio en la región y su acercamiento a Occidente, a través de posibles avances hacia la firma y ratificación del Acuerdo de Asociación.
Por otra parte, el interés estadounidense se centra en la consecución de una mayor estabilidad en Irak y Líbano, un avance en el proceso de paz sirio-israelí, y una reducción del nivel de interlocución sirio con Irán, Hamás y Hezbolá. Para que estos complicados avances sean posibles sería necesario, como lo fue en el pasado, una intensa labor diplomática estadounidense. Las gestiones realizadas en 1991 por el secretario de Estado, James Baker, y el presidente George H.W. Bush con Hafez el Asad para lograr su apoyo a la coalición internacional que expulsó al ejército iraquí de Kuwait requirieron una docena de visitas de Baker a Damasco. De la misma manera, hoy, EEUU defenderá mejor sus intereses con un esfuerzo diplomático sostenido hacia Siria, consistente en un diálogo directo al más alto nivel que combine recompensas cuando se produzcan compromisos formales y avances serios con consecuencias negativas para Damasco si se elige abandonar el camino del diálogo.
Por otra parte, el interés estadounidense se centra en la consecución de una mayor estabilidad en Irak y Líbano, un avance en el proceso de paz sirio-israelí, y una reducción del nivel de interlocución sirio con Irán, Hamás y Hezbolá. Para que estos complicados avances sean posibles sería necesario, como lo fue en el pasado, una intensa labor diplomática estadounidense. Las gestiones realizadas en 1991 por el secretario de Estado, James Baker, y el presidente George H.W. Bush con Hafez el Asad para lograr su apoyo a la coalición internacional que expulsó al ejército iraquí de Kuwait requirieron una docena de visitas de Baker a Damasco. De la misma manera, hoy, EEUU defenderá mejor sus intereses con un esfuerzo diplomático sostenido hacia Siria, consistente en un diálogo directo al más alto nivel que combine recompensas cuando se produzcan compromisos formales y avances serios con consecuencias negativas para Damasco si se elige abandonar el camino del diálogo.
Entradas
