Riordan Roett
Hay dos grandes debates intelectuales en estos primeros años del nuevo siglo. El primero, acerca de si el imperio estadounidense ha iniciado o no un declive inexorable; aunque la fuerza de Estados Unidos no tiene aún rival en el mundo, no hay garantías de que esta hegemonía se mantenga, pues un mundo nuevo y multipolar podría estarse formando conforme regiones que van de la Unión Europea (UE) a China se vuelven más poderosas, a tal punto que podría desestabilizar el actual orden internacional. El segundo de estos debates gira en torno a si China es la "verdadera ganadora de la guerra contra el terrorismo", como dice Giovanni Arrighi. Para él, "la ocupación de Irak ha puesto en riesgo la credibilidad de la fuerza militar estadounidense, ha socavado aún más el predominio de Estados Unidos y su moneda en la economía política global, y ha fortalecido la tendencia hacia el ascenso de China como una alternativa al liderazgo estadounidense en el este asiático y más allá". Mientras Estados Unidos se distrae con sus conflictos en Medio Oriente, China aprovecha la oportunidad de aumentar su influencia, que se volverá relativamente mayor conforme se deteriore la opinión global sobre Estados Unidos.
Una pregunta clave que surge de estos debates es qué significa en el nuevo siglo el ascenso de China para América Latina. Si se adopta un punto de vista benigno, se trataría de un asunto relativamente marginal. Con más escepticismo, dado el avance de China en Asia y África, puede necesitarse la consideración de escenarios alternativos. ¿Existen razones políticas en la búsqueda -- y necesidad -- de China de materias primas de la región? ¿Son acaso los vínculos cada vez mayores en el intercambio de productos agrícolas básicos, materias primas y energía el primer paso en la expansión de la influencia china en términos políticos y económicos? ¿Acaso debe América Latina seguir con atención las reacciones del gobierno estadounidense ante cualquier forma de expansión del gigante asiático en la región, dada la relación de "amor-odio" entre ambas potencias?
La visión benigna
La visión benigna percibe un nivel bajo de amenaza y muchas oportunidades en una mayor presencia china en la región. China ha apoyado las actividades del Grupo de los 20, formado en 2003 en la reunión cumbre de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Cancún, México, para protestar por la intransigencia de Estados Unidos y la UE, en especial en el tema de los subsidios agrícolas. Si bien China no ha estado dispuesta a apoyar la candidatura de Brasil a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, se sabe que la decisión tiene como objetivo principal evitar que Japón obtenga también un lugar. Y China, como uno de los cinco actores con poder de veto, entiende la importancia de su papel conforme se amplía su presencia global.
Desde una perspectiva comercial, la visión benigna se concentra en las nuevas oportunidades. Ya que China es un comprador de tal magnitud en el mercado de materias primas y productos agrícolas primarios -- representó más de un quinto del mercado de soja mundial y casi un quinto de las compras de cobre en 2004 -- su gran demanda por estas y otras exportaciones han impulsado significativamente a la región en términos comerciales. De 2000 a 2005, el comercio sino-latinoamericano prácticamente se quintuplicó al pasar de poco más de 10000 millones de dólares (mmd) a 50 mmd. Aunque el volumen total es aún pequeño para ambas partes, el pronunciado crecimiento de los intercambios es sorprendente. Desde 2000, las importaciones chinas de América Latina han crecido a una tasa de 60% anual hasta llegar a aproximadamente 50 mmd en 2005. El comercio también ha crecido abruptamente en la otra dirección. De 1990 a 2004, las exportaciones chinas a América Latina aumentaron de 1.4% de su total de exportaciones a 2.3 por ciento.
Además, China ha tenido éxito al presentar su influencia cada vez mayor como un ejercicio de "poder blando" en las relaciones internacionales. Su modelo de "Estado autoritario en desarrollo" puede resultar atractivo para algunos países de América Latina -- es evidente, por ejemplo, que la combinación de reformar la economía a la vez que se limitan las libertades políticas le ha funcionado hasta ahora -- . Para impulsar su poder blando, el régimen de Beijing ha destinado recursos significativos a varias áreas, como la promoción de su cultura y su lengua; un incremento del turismo en América Latina; delegaciones diplomáticas de mayor nivel y más modernas, con una nueva generación de profesionales jóvenes y de gran aptitud, y una enseñanza cada vez mayor de lenguas extranjeras conforme aumentan los contactos de negocios. De nuevo: estos movimientos no deben verse como una amenaza, sino simplemente como el resultado natural del vertiginoso crecimiento económico de China y de la percepción de su creciente importancia en los asuntos internacionales.
En suma, la visión benigna de la creciente influencia de China en América Latina considera que ese país seguirá concentrándose en establecer vínculos económicos y en mantener un camino neutral en lo político. Hoy, Beijing trata con la región mediante una activa diplomacia económica caracterizada por el pragmatismo, basada en la conciliación y la estabilidad, preocupada por evitar la irritación de Washington y dispuesta a fortalecer los vínculos interestatales.
Una visión más escéptica
Un argumento igualmente convincente sostiene que la expansión de China en América Latina y el Caribe puede convertirse en una amenaza potencial en el largo plazo. Existen muchas razones para fundamentarlo, desde las consecuencias comerciales hasta la extracción de materias primas, la degradación ambiental y la aparente indiferencia de China frente a los derechos laborales en la industria manufacturera.
Este déficit de derechos laborales suele asociarse a preocupaciones vinculadas con el dominio cada vez mayor que ejerce ese país en la industria textil. Debido a que se estima que los costos de su mano de obra equivalen a un tercio de la de los mexicanos, China consigue una ventaja significativa sobre México y sus países vecinos; la visión escéptica subraya el temor de que las importaciones baratas terminen por remplazar a la producción nacional. Es poco probable que estas condiciones cambien en el futuro cercano pese a las presiones internacionales para que China mejore sus derechos laborales, lo que implica que los sectores textiles y del vestido en México, América Central y el Caribe serán incapaces de competir con las manufacturas chinas y las de otros países asiáticos.
También se añade otra preocupación: la marcada dependencia de América Latina de la demanda china de materias primas y bienes agrícolas primarios. Después de todo, la composición del comercio varía mucho entre las exportaciones latinoamericanas a China y las exportaciones de ese país a América Latina. Las exportaciones latinoamericanas se concentran sobre todo en fuentes de energía y bienes agrícolas, mientras que en sentido inverso se concentran en productos manufacturados. Los bienes primarios, por ejemplo, representaron más de 30% de las exportaciones latinoamericanas a China, pero fueron menos de 10% de las exportaciones chinas a América Latina en 2004. Durante el mismo periodo, las manufacturas de alta tecnología representaron menos de 20% de las exportaciones de la región a China, pero fueron más de 30% de las exportaciones chinas a América Latina.
Al concentrarse en la exportación de materias primas y productos agrícolas primarios -- el papel histórico y la ventaja comparativa tradicional de América Latina -- la región puede dejar de agregar valor a sus exportaciones y, de hecho, volverse cada vez más vulnerable a la "maldición de los recursos naturales". Si las ganancias en divisas dependen de la exportación de materias primas y productos agrícolas primarios, el crecimiento de China terminará por detener el desarrollo de industrias de valor agregado en América Latina.
Más aún, existe gran inquietud con respecto a la influencia de China en los precios mundiales de productos agrícolas primarios y materias primas. A finales de 2006, se informó que había sobrepasado a Japón como el productor de acero más grande del mundo y se convirtió en el principal importador mundial de hierro. En las negociaciones anuales de precios que determinan el costo de las existencias de hierro, la principal contraparte del país asiático ese año fue Brasil. China, el mayor productor de acero del mundo, con el Grupo Baosteel a la cabeza, competía con la Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) de Brasil, mayor productora de hierro del mundo. Baosteel buscaba una caída en los precios de entre 5 y 10%, mientras que CVRD pedía un incremento de entre 20 y 25%. A finales de 2006, los negociadores de Beijing y Brasilia acordaron un aumento de 9.5%, la mitad del de 2005 (19 por ciento).
La visión escéptica subraya una serie de preguntas con respecto a la creciente influencia de China en la región. Por ejemplo, ¿debe preocuparse América Latina por la posibilidad de que, en algún momento, dada su demanda continua, China quiera controlar o influir en el precio de la soja, el cobre, el estaño u otros productos que se producen en la región? ¿Deben los gobiernos latinoamericanos prepararse para defender su posición en las negociaciones internacionales de precios? Si los precios altos guían ahora los superávit presupuestarios, ¿hasta qué punto deberán prever los gobiernos una reducción en sus ingresos si los precios los controla China o se negocian a su favor? En términos de Realpolitik, ¿representa China una amenaza a futuro para los intereses históricos de Estados Unidos en la región? ¿Y acaso ello significa que en un momento dado algunos países deberán tomar decisiones estratégicas o proponer prácticas de reciprocidad con respecto a sus preferencias y opciones de política exterior?
Conclusión
A principios del siglo XXI, el "escenario benigno" parece apropiado para América Latina en sus relaciones con China. La expansión china en la región es relativamente nueva y muy concentrada, y en un considerable número de temas sur-sur América Latina y China querrán colaborar y consultarse con regularidad. Si bien aumentará la demanda energética, subsisten temas institucionales, tecnológicos y quizá legales que pueden desacelerar la extracción de petróleo. También crecerá la preocupación social sobre temas medioambientales y laborales.
Dada la importancia de las relaciones sino-estadounidenses, parece claro que existen consecuencias potencialmente negativas para la relación Beijing-Washington, que requerirán que en el futuro América Latina y el Caribe tomen decisiones que por ahora no son obvias. Por ejemplo, ¿puede la búsqueda o competencia global por fuentes seguras de energía conducir a América Latina a una encrucijada en la que se vea obligada a elegir ente Estados Unidos y China? De allí la importancia de entender los temas fundamentales que en este escenario impulsan las relaciones China-Estados Unidos: seguridad, recursos energéticos, tipo de cambio y desequilibrios comerciales, por mencionar sólo algunos.
En América Latina, la estrategia de poder blando de China resulta atractiva, sobre todo por la escasa atención que, en términos relativos, Estados Unidos ha prestado a la región en años recientes. Y si, en realidad, Estados Unidos ha comenzado un declive histórico, América Latina podría necesitar de otra potencia en ascenso para tratar temas de comercio, inversión y ayuda. Al mismo tiempo, la región debe reconocer que China también busca vínculos más estrechos con el sudeste asiático y África. Con el drástico aumento de la presencia china en África, impulsada por algunas de las mismas consideraciones que han aumentado el perfil de Beijing en América Latina (en especial recursos energéticos y abastecimiento de productos agrícolas primarios), el caso africano seguramente ofrece lecciones útiles. Las políticas chinas, por tanto, estarán determinadas por una combinación variable de consideraciones de seguridad, recursos, comercio e inversión en mercados emergentes.
La principal meta de los países de América Latina debe ser continuar la construcción de "Estados inteligentes", eficientes, competitivos y preparados institucionalmente para proteger el interés nacional de cualquier influencia externa, lo que requerirá el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica con un mayor énfasis en las instituciones. Tal como se señaló en un informe reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), no son necesariamente las "políticas" las que han fallado, sino que a menudo el proceso de formulación de políticas públicas, y las consideraciones políticas que intervienen, es el que ha evitado un desarrollo económico e institucional más sólido.
Al margen de la expansión de China en la región y con la reducción de la influencia estadounidense, América Latina debe seguir estrategias de desarrollo que, por encima de todo, sirvan a sus ciudadanos. Para ese fin, América Latina debe preparase para la posibilidad de que China se una a Estados Unidos como potencia global, de que Estados Unidos decaiga o de que se mantenga en su papel actual de única potencia hegemónica. Sin importar si se trata de lidiar con China o con Estados Unidos, el reto para los dirigentes políticos consiste en comprender la necesidad de largo plazo de alcanzar la consolidación institucional. La formulación de políticas no ocurre en el vacío. En vez de alegrarse por el ascenso de China o lamentar su dominio, América Latina defendería mejor sus intereses en el escenario internacional si demandara políticas coherentes y construyera instituciones fuertes y consolidadas.
Hay dos grandes debates intelectuales en estos primeros años del nuevo siglo. El primero, acerca de si el imperio estadounidense ha iniciado o no un declive inexorable; aunque la fuerza de Estados Unidos no tiene aún rival en el mundo, no hay garantías de que esta hegemonía se mantenga, pues un mundo nuevo y multipolar podría estarse formando conforme regiones que van de la Unión Europea (UE) a China se vuelven más poderosas, a tal punto que podría desestabilizar el actual orden internacional. El segundo de estos debates gira en torno a si China es la "verdadera ganadora de la guerra contra el terrorismo", como dice Giovanni Arrighi. Para él, "la ocupación de Irak ha puesto en riesgo la credibilidad de la fuerza militar estadounidense, ha socavado aún más el predominio de Estados Unidos y su moneda en la economía política global, y ha fortalecido la tendencia hacia el ascenso de China como una alternativa al liderazgo estadounidense en el este asiático y más allá". Mientras Estados Unidos se distrae con sus conflictos en Medio Oriente, China aprovecha la oportunidad de aumentar su influencia, que se volverá relativamente mayor conforme se deteriore la opinión global sobre Estados Unidos.
Una pregunta clave que surge de estos debates es qué significa en el nuevo siglo el ascenso de China para América Latina. Si se adopta un punto de vista benigno, se trataría de un asunto relativamente marginal. Con más escepticismo, dado el avance de China en Asia y África, puede necesitarse la consideración de escenarios alternativos. ¿Existen razones políticas en la búsqueda -- y necesidad -- de China de materias primas de la región? ¿Son acaso los vínculos cada vez mayores en el intercambio de productos agrícolas básicos, materias primas y energía el primer paso en la expansión de la influencia china en términos políticos y económicos? ¿Acaso debe América Latina seguir con atención las reacciones del gobierno estadounidense ante cualquier forma de expansión del gigante asiático en la región, dada la relación de "amor-odio" entre ambas potencias?
La visión benigna
La visión benigna percibe un nivel bajo de amenaza y muchas oportunidades en una mayor presencia china en la región. China ha apoyado las actividades del Grupo de los 20, formado en 2003 en la reunión cumbre de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Cancún, México, para protestar por la intransigencia de Estados Unidos y la UE, en especial en el tema de los subsidios agrícolas. Si bien China no ha estado dispuesta a apoyar la candidatura de Brasil a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, se sabe que la decisión tiene como objetivo principal evitar que Japón obtenga también un lugar. Y China, como uno de los cinco actores con poder de veto, entiende la importancia de su papel conforme se amplía su presencia global.
Desde una perspectiva comercial, la visión benigna se concentra en las nuevas oportunidades. Ya que China es un comprador de tal magnitud en el mercado de materias primas y productos agrícolas primarios -- representó más de un quinto del mercado de soja mundial y casi un quinto de las compras de cobre en 2004 -- su gran demanda por estas y otras exportaciones han impulsado significativamente a la región en términos comerciales. De 2000 a 2005, el comercio sino-latinoamericano prácticamente se quintuplicó al pasar de poco más de 10000 millones de dólares (mmd) a 50 mmd. Aunque el volumen total es aún pequeño para ambas partes, el pronunciado crecimiento de los intercambios es sorprendente. Desde 2000, las importaciones chinas de América Latina han crecido a una tasa de 60% anual hasta llegar a aproximadamente 50 mmd en 2005. El comercio también ha crecido abruptamente en la otra dirección. De 1990 a 2004, las exportaciones chinas a América Latina aumentaron de 1.4% de su total de exportaciones a 2.3 por ciento.
Además, China ha tenido éxito al presentar su influencia cada vez mayor como un ejercicio de "poder blando" en las relaciones internacionales. Su modelo de "Estado autoritario en desarrollo" puede resultar atractivo para algunos países de América Latina -- es evidente, por ejemplo, que la combinación de reformar la economía a la vez que se limitan las libertades políticas le ha funcionado hasta ahora -- . Para impulsar su poder blando, el régimen de Beijing ha destinado recursos significativos a varias áreas, como la promoción de su cultura y su lengua; un incremento del turismo en América Latina; delegaciones diplomáticas de mayor nivel y más modernas, con una nueva generación de profesionales jóvenes y de gran aptitud, y una enseñanza cada vez mayor de lenguas extranjeras conforme aumentan los contactos de negocios. De nuevo: estos movimientos no deben verse como una amenaza, sino simplemente como el resultado natural del vertiginoso crecimiento económico de China y de la percepción de su creciente importancia en los asuntos internacionales.
En suma, la visión benigna de la creciente influencia de China en América Latina considera que ese país seguirá concentrándose en establecer vínculos económicos y en mantener un camino neutral en lo político. Hoy, Beijing trata con la región mediante una activa diplomacia económica caracterizada por el pragmatismo, basada en la conciliación y la estabilidad, preocupada por evitar la irritación de Washington y dispuesta a fortalecer los vínculos interestatales.
Una visión más escéptica
Un argumento igualmente convincente sostiene que la expansión de China en América Latina y el Caribe puede convertirse en una amenaza potencial en el largo plazo. Existen muchas razones para fundamentarlo, desde las consecuencias comerciales hasta la extracción de materias primas, la degradación ambiental y la aparente indiferencia de China frente a los derechos laborales en la industria manufacturera.
Este déficit de derechos laborales suele asociarse a preocupaciones vinculadas con el dominio cada vez mayor que ejerce ese país en la industria textil. Debido a que se estima que los costos de su mano de obra equivalen a un tercio de la de los mexicanos, China consigue una ventaja significativa sobre México y sus países vecinos; la visión escéptica subraya el temor de que las importaciones baratas terminen por remplazar a la producción nacional. Es poco probable que estas condiciones cambien en el futuro cercano pese a las presiones internacionales para que China mejore sus derechos laborales, lo que implica que los sectores textiles y del vestido en México, América Central y el Caribe serán incapaces de competir con las manufacturas chinas y las de otros países asiáticos.
También se añade otra preocupación: la marcada dependencia de América Latina de la demanda china de materias primas y bienes agrícolas primarios. Después de todo, la composición del comercio varía mucho entre las exportaciones latinoamericanas a China y las exportaciones de ese país a América Latina. Las exportaciones latinoamericanas se concentran sobre todo en fuentes de energía y bienes agrícolas, mientras que en sentido inverso se concentran en productos manufacturados. Los bienes primarios, por ejemplo, representaron más de 30% de las exportaciones latinoamericanas a China, pero fueron menos de 10% de las exportaciones chinas a América Latina en 2004. Durante el mismo periodo, las manufacturas de alta tecnología representaron menos de 20% de las exportaciones de la región a China, pero fueron más de 30% de las exportaciones chinas a América Latina.
Al concentrarse en la exportación de materias primas y productos agrícolas primarios -- el papel histórico y la ventaja comparativa tradicional de América Latina -- la región puede dejar de agregar valor a sus exportaciones y, de hecho, volverse cada vez más vulnerable a la "maldición de los recursos naturales". Si las ganancias en divisas dependen de la exportación de materias primas y productos agrícolas primarios, el crecimiento de China terminará por detener el desarrollo de industrias de valor agregado en América Latina.
Más aún, existe gran inquietud con respecto a la influencia de China en los precios mundiales de productos agrícolas primarios y materias primas. A finales de 2006, se informó que había sobrepasado a Japón como el productor de acero más grande del mundo y se convirtió en el principal importador mundial de hierro. En las negociaciones anuales de precios que determinan el costo de las existencias de hierro, la principal contraparte del país asiático ese año fue Brasil. China, el mayor productor de acero del mundo, con el Grupo Baosteel a la cabeza, competía con la Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) de Brasil, mayor productora de hierro del mundo. Baosteel buscaba una caída en los precios de entre 5 y 10%, mientras que CVRD pedía un incremento de entre 20 y 25%. A finales de 2006, los negociadores de Beijing y Brasilia acordaron un aumento de 9.5%, la mitad del de 2005 (19 por ciento).
La visión escéptica subraya una serie de preguntas con respecto a la creciente influencia de China en la región. Por ejemplo, ¿debe preocuparse América Latina por la posibilidad de que, en algún momento, dada su demanda continua, China quiera controlar o influir en el precio de la soja, el cobre, el estaño u otros productos que se producen en la región? ¿Deben los gobiernos latinoamericanos prepararse para defender su posición en las negociaciones internacionales de precios? Si los precios altos guían ahora los superávit presupuestarios, ¿hasta qué punto deberán prever los gobiernos una reducción en sus ingresos si los precios los controla China o se negocian a su favor? En términos de Realpolitik, ¿representa China una amenaza a futuro para los intereses históricos de Estados Unidos en la región? ¿Y acaso ello significa que en un momento dado algunos países deberán tomar decisiones estratégicas o proponer prácticas de reciprocidad con respecto a sus preferencias y opciones de política exterior?
Conclusión
A principios del siglo XXI, el "escenario benigno" parece apropiado para América Latina en sus relaciones con China. La expansión china en la región es relativamente nueva y muy concentrada, y en un considerable número de temas sur-sur América Latina y China querrán colaborar y consultarse con regularidad. Si bien aumentará la demanda energética, subsisten temas institucionales, tecnológicos y quizá legales que pueden desacelerar la extracción de petróleo. También crecerá la preocupación social sobre temas medioambientales y laborales.
Dada la importancia de las relaciones sino-estadounidenses, parece claro que existen consecuencias potencialmente negativas para la relación Beijing-Washington, que requerirán que en el futuro América Latina y el Caribe tomen decisiones que por ahora no son obvias. Por ejemplo, ¿puede la búsqueda o competencia global por fuentes seguras de energía conducir a América Latina a una encrucijada en la que se vea obligada a elegir ente Estados Unidos y China? De allí la importancia de entender los temas fundamentales que en este escenario impulsan las relaciones China-Estados Unidos: seguridad, recursos energéticos, tipo de cambio y desequilibrios comerciales, por mencionar sólo algunos.
En América Latina, la estrategia de poder blando de China resulta atractiva, sobre todo por la escasa atención que, en términos relativos, Estados Unidos ha prestado a la región en años recientes. Y si, en realidad, Estados Unidos ha comenzado un declive histórico, América Latina podría necesitar de otra potencia en ascenso para tratar temas de comercio, inversión y ayuda. Al mismo tiempo, la región debe reconocer que China también busca vínculos más estrechos con el sudeste asiático y África. Con el drástico aumento de la presencia china en África, impulsada por algunas de las mismas consideraciones que han aumentado el perfil de Beijing en América Latina (en especial recursos energéticos y abastecimiento de productos agrícolas primarios), el caso africano seguramente ofrece lecciones útiles. Las políticas chinas, por tanto, estarán determinadas por una combinación variable de consideraciones de seguridad, recursos, comercio e inversión en mercados emergentes.
La principal meta de los países de América Latina debe ser continuar la construcción de "Estados inteligentes", eficientes, competitivos y preparados institucionalmente para proteger el interés nacional de cualquier influencia externa, lo que requerirá el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica con un mayor énfasis en las instituciones. Tal como se señaló en un informe reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), no son necesariamente las "políticas" las que han fallado, sino que a menudo el proceso de formulación de políticas públicas, y las consideraciones políticas que intervienen, es el que ha evitado un desarrollo económico e institucional más sólido.
Al margen de la expansión de China en la región y con la reducción de la influencia estadounidense, América Latina debe seguir estrategias de desarrollo que, por encima de todo, sirvan a sus ciudadanos. Para ese fin, América Latina debe preparase para la posibilidad de que China se una a Estados Unidos como potencia global, de que Estados Unidos decaiga o de que se mantenga en su papel actual de única potencia hegemónica. Sin importar si se trata de lidiar con China o con Estados Unidos, el reto para los dirigentes políticos consiste en comprender la necesidad de largo plazo de alcanzar la consolidación institucional. La formulación de políticas no ocurre en el vacío. En vez de alegrarse por el ascenso de China o lamentar su dominio, América Latina defendería mejor sus intereses en el escenario internacional si demandara políticas coherentes y construyera instituciones fuertes y consolidadas.
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