HACIA UNA NUEVA VISION DE ASIA

Francis Fukuyama

Una tarea fundamental que ha de enfrentar la segunda administración Bush es la de diseñar la adecuada arquitectura de seguridad para Asia del Este. Estados Unidos confronta varios problemas inmediatos, entre ellos el punto muerto en el que se ha caído en materia nuclear con Corea del Norte, la tensión entre China y Taiwán y el terrorismo fundamentalista islámico en el Sureste Asiático.

Pero una política exterior precavida no sólo ha de manejar crisis; debe moldear el contexto de las futuras opciones políticas mediante la creación de instituciones internacionales. Asia del Este heredó una variedad de alianzas de los primeros días de la Guerra Fría. Esas especies de asociaciones conservan su importancia como medio de ofrecer previsibilidad y disuasión.

Sin embargo, a una década y media de la caída del Muro de Berlín, cada vez es más evidente que no se adecuan a la configuración de las políticas que hoy están cobrando forma. La Casa Blanca tiene la oportunidad de crear una estructura institucional visionaria para la región. En el corto plazo, puede hacerlo transformando las pláticas de seis partes sobre Corea del Norte en una organización permanente de cinco potencias que se reuniría con regularidad para analizar diversos asuntos de seguridad regionales, más allá de la amenaza nuclear norcoreana.

En el largo plazo, Washington tendrá que considerar mecanismos para enlazar este diálogo sobre seguridad con los diversos foros económicos multilaterales que hoy existen o cuyo establecimiento se está examinando, como la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ANSEA); el grupo ANSEA-más-tres, que se formó tras la crisis económica asiática e incluye a China, Japón y Corea del Sur, y las áreas de libre comercio en desarrollo.

El multilateralismo asiático será decisivo no sólo para la coordinación de las economías en auge de la región, sino también para la contención de las pasiones nacionalistas que acechan bajo la superficie de todo país de Asia.

Vínculos que obligan

A diferencia de Europa, Asia carece de fuertes instituciones políticas multilaterales. Europa tiene la Unión Europea (UE) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), y también grupos como la Organización de Cooperación y Seguridad de Europa y el Consejo de Europa. Los únicos homólogos de Asia son la ANSEA, el Foro Regional de la ANSEA en asuntos de seguridad y el mecanismo de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), que son organismos mucho más débiles.

La ANSEA no incluye a China ni a los más importantes países del Noreste Asiático, y el APEC no es más que una entidad consultiva. La seguridad de Asia no está garantizada por tratados multilaterales, sino por un conjunto de relaciones bilaterales cuyo centro está en Washington, en especial el Tratado de Seguridad Estados Unidos-Japón y la relación Estados Unidos-Corea del Sur.

Las razones de esta diferencia entre Europa y Asia son de índole histórica. Los países europeos están vinculados por orígenes culturales similares y su experiencia compartida en el siglo XX, hasta el punto de que han cedido importantes elementos de soberanía nacional a la UE. En cambio, existe un grado mucho mayor de desconfianza entre los países más señeros de Asia. Esta suspicacia se debe en parte al cambio en el equilibrio de poder, pues Japón ha sido eclipsado por China, pero sobre todo por los recuerdos de la Guerra del Pacífico.

Después de 1945, tanto Alemania como Japón tenían que convencer a sus vecinos de que ya no serían unas amenazas. La nueva Alemania Occidental lo hizo cediendo soberanía a varias organizaciones multilaterales; Japón lo hizo cediendo soberanía en materia de seguridad a Estados Unidos. Así, los lazos sobre seguridad se convirtieron en una estructura de "estira y afloja" en Asia, donde Washington desempeña un papel de mediación y equilibrio entre las partes.

Dichos lazos bilaterales siguen siendo decisivos, sobre todo la relación entre Estados Unidos y Japón. La garantía nuclear y las fuerzas armadas estadounidenses desplegadas en Japón permiten al resto de Asia confiar en que Japón no se rearmará en forma significativa. Pero este sistema de mecanismos de control y equilibrio en seguridad típico de la Guerra Fría se está deteriorando conforme nuevas generaciones toman el poder y enfrentan entornos de nueva índole.

El primer problema se refiere a la relación de Estados Unidos con Corea del Sur. Con el predominio de presidentes de izquierda como Kim Dae Jung y Roh Moo Hyun en la década pasada, ha surgido una nueva generación de coreanos que buscan la reconciliación con Corea del Norte, y no la confrontación. Hoy, muchos coreanos jóvenes piensan que Estados Unidos constituye una amenaza más importante para su seguridad que el régimen de Kim Jong Il.

Esta excéntrica percepción está basada en ilusiones extraordinarias. La dictadura norcoreana es una de las más inhumanas y peligrosas que hayan existido jamás, pero el gobierno de Bush apostó mal al empezar su primer periodo, pues subestimó la "preciada" política de reconciliación coreana del presidente Kim; ello desató una oposición generacional entre los coreanos más jóvenes contra las verdades de la Guerra Fría. Sencillamente, la gratitud reflexiva que sintieron hacia Estados Unidos los coreanos que vivieron la guerra contra el norte no existe en la generación más joven, la cual, como su contraparte alemana, creció en paz y prosperidad.

En la superficie, la alianza Estados Unidos-Corea del Sur sigue pareciendo muy fuerte: el actual gobierno de Roh Moo Hyun ha tratado de demostrar su compromiso con la relación enviando fuerzas militares a Irak. Pero fácilmente podría surgir un malentendido que precipitara una caída en espiral si los coreanos culparan a Estados Unidos de una excesiva beligerancia hacia Pyongyang y la reacción de Washington fuera proporcional a lo que percibiría como ingratitud coreana.

Sin embargo, absorbido por el terrorismo y por Medio Oriente, Estados Unidos ya ha reubicado sus fuerzas fuera de la zona desmilitarizada de la frontera norcoreana y planea reducirlas en la región. Asimismo, la relación de Washington con Tokio está cambiando su curso; ello produce trastornos muy importantes para el resto de Asia.

Impulsado por la amenaza nuclear de Pyongyang, Tokio está reexaminando la necesidad de contar con fuerzas defensivas más vigorosas. El envío de fuerzas japonesas de mantenimiento de paz a Irak y sus recientes confrontaciones con la armada de Corea del Norte sacan a la luz la disposición a comportarse como lo que el líder de la oposición, Ichiro Ozawa, ha llamado un "país normal". Cada vez es mayor el consenso en Japón de que debe revisarse el Artículo 9 de su constitución de Posguerra -- que ordena que no puede entablar guerras ni sostener fuerzas armadas -- , aun si el proceso ha de extenderse por varios años.

Si bien los lazos políticos entre Washington y Tokio son hoy más fuertes de lo que han sido en muchos años, la relación de dependencia padre-hijo, propia de la Guerra Fría, inevitablemente será sustituida por algo parecido a una alianza entre iguales. La nueva postura de Japón ha de ser bienvenida. De hecho, Estados Unidos ha impulsado a Tokio a abrazar ese nuevo papel desde la última década de la Guerra Fría. Es perverso que un país con el segundo PIB más grande del mundo siga dependiendo en lo militar y en lo psicológico de Washington.

Sin embargo, el resto de Asia -- en especial China y las dos Coreas, que padecieron con intensidad las acciones japonesas durante toda la primera mitad del siglo XX -- prefiere que Japón se mantenga débil en términos militares. Estos países no recibirán con agrado la aparición de un vecino más fuerte y más independiente. Aunque un Japón que revise su Artículo 9 no debería constituir una amenaza para el resto de Asia, es probable que los países que fueron sus víctimas no confíen en que sea así. En consecuencia, el rearme japonés debe realizarse poco a poco y manejarse sutilmente, con gran apertura de comunicación entre Tokio y los demás gobiernos asiáticos.

Y luego está China: a la fecha, la economía de más rápido crecimiento del mundo (y potencialmente una de las más grandes) se ha mantenido en gran medida al margen de cualquier pacto o alianza sobre seguridad, si exceptuamos su pertenencia a instituciones globales como la ONU y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Pero es probable que este relativo aislamiento también cambie. En años recientes, los chinos han propuesto una multitud de nuevos acuerdos económicos multilaterales asiáticos, que también podrían ser útiles para fines de seguridad. Entre los planes de Beijing se cuentan un acuerdo con la ANSEA (ANSEA más uno) y otro con la ANSEA, Japón y Corea del Norte (ANSEA más tres), así como unas áreas de libre comercio China-ANSEA y Asia del Este.

Por supuesto, los chinos ejercen su liderazgo para asegurar que su situación en la arena política internacional empate con su creciente poder económico. Al percibir una amenaza geoeconómica, los japoneses han respondido con sus propios pactos comerciales, como el área de libre comercio Japón-Singapur, negociada por el primer ministro Junichiro Koizumi.

Para Estados Unidos, China siempre ha constituido un gran enigma. Es el tipo de potencia que Washington maneja con menos habilidad: una nación que no es claramente ni amiga ni enemiga, y simultáneamente una amenaza estratégica y un importantísimo socio comercial y de inversiones. El resultado ha sido una relación inconsistente de cooperación pragmática marcada por crisis periódicas, como el ataque estadounidense a la embajada china en Belgrado en 1999 y el derribo chino de un avión espía estadounidense en 2001.

El futuro de esta relación depende de cómo se desenvuelva la política china: ya sea que China provoque una confrontación definitiva con Taiwán y utilice su poderío económico para alcanzar la hegemonía asiática, o cree una sociedad cada vez más pluralista en la cual los intereses económicos dicten que hay que mantener buenas relaciones con sus vecinos. Mientras tanto, Estados Unidos puede adoptar uno de dos planteamientos: por un lado, puede tratar de aislar a China y movilizar al resto de Asia hacia una coalición que detenga el creciente poderío chino, o por el otro, puede tratar de incorporar a China a un conjunto de instituciones internacionales con el propósito de canalizar las ambiciones chinas y conducirla a la cooperación.

A pesar de su atractivo entre los conservadores estadounidenses, aislar a Beijing no es algo bueno para empezar. Aun cuando Estados Unidos sabía de alguna manera que China era una amenaza estratégica de largo plazo pareja con la ex Unión Soviética, ningún aliado estadounidense se pasaría en el futuro cercano a una coalición antichina. Japón, Corea del Sur, Australia y todos los miembros de la ANSEA mantienen relaciones complejas con China que implican grados variantes de cooperación y conflicto, y sin un abierta agresión china, ninguno de ellos está dispuesto a poner en riesgo dichos vínculos. Ha resultado de gran efectividad incorporar a China a las instituciones globales existentes.

En 2001, cuando surgió la cuestión de la pertenencia china a la OMC, algunos indicaron que China no haría más que trastornar las reglas de la institución rompiéndolas. Tal como está, la pertenencia a la OMC ha promovido el imperio de la ley al dar a los reformadores chinos una excusa para realizar cambios sistémicos internos. Estas modificaciones -- que de todas maneras promueven los intereses de China -- incluyen la sustitución del sistema tradicional de componendas corruptas y nepotistas con reglas más transparentes y abiertas.

Como señalaron Evan Medeiros y Taylor Fravel, en la última década China ha cambiado su postura de la de una víctima agraviada del imperialismo occidental a la de un miembro cada vez más responsable de la comunidad internacional. El imperativo multilateral Asia necesita crear un nuevo conjunto de organismos multilaterales en paralelo a las organizaciones bilaterales existentes.

Con el tiempo, un nuevo conjunto de instituciones puede hacerse cargo de muchas de las funciones desempeñadas según los acuerdos bilaterales. Pero dicho multilateralismo no puede surgir sin el apoyo decidido de Estados Unidos, razón por la cual una reevaluación creativa de Asia debe ser una prioridad importante para George W. Bush en su segundo periodo.

Washington saca algunas ventajas del sistema actual de alianzas bilaterales centradas en Estados Unidos. Éste obtiene la sanción especial de su presencia militar y política en la región y guarda una fuerte posición para prevenir la aparición de coaliciones hostiles. Con frecuencia, Washington también sirve de conducto de mensajes y planes de seguridad enviados de una capital asiática a otra, lo que le confiere un margen de influencia.

Para complementar estas consideraciones hay una simple pero poderosa razón para promover un sistema multilateral. Con el final de la Guerra Fría y el constante desarrollo económico de Asia del Este, las relaciones de poder están cambiando en formas que han liberado las pasiones nacionalistas y las rivalidades. En los próximos años, el potencial de incomprensión y conflictos entre Corea del Sur, Japón y China será significativo, pero podrá mitigarse si existen cauces múltiples de debate entre los estados. Varios incidentes recientes han sacado a la superficie las tensiones latentes.

A pesar del floreciente comercio entre China y Corea del Sur, a últimas fechas las relaciones se tensaron cuando unos investigadores chinos patrocinados por su gobierno afirmaron que el antiguo reino de Koguryo, que se extendía a lo largo de la frontera chino-norcoreana hace 2000 años, estuvo alguna vez bajo control chino. La disputa consecuente tuvo que resolverse con un acuerdo de cinco puntos negociado por los ministros de asuntos exteriores de los países. No están claros los motivos que tuvo Beijing para permitir la publicación del artículo, pero pudieron relacionarse con el creciente nacionalismo en China y la imprudencia de las declaraciones en Seúl acerca de la fundación de una "Corea Expandida" que incluiría no sólo al Norte y al Sur, sino también a los más de dos millones de coreanos étnicos que actualmente viven en Manchuria.

Mientras tanto, la creciente interdependencia económica de China y Japón no ha mitigado las pasiones nacionalistas; más bien las ha exacerbado. En un juego de fútbol de la Copa de Asia, en agosto de 2004, en Beijing, los fanáticos chinos gritaban "¡Mátenlos!, ¡mátenlos!, ¡mátenlos!" a los jugadores del equipo japonés triunfador, lo que los obligó a salir huyendo de China.

Este suceso siguió de cerca a otros peligrosos y aparentemente espontáneos despliegues de atropellos y sentimientos antijaponeses en virtud de que 300 hombres de negocios japoneses habían contratado a "acompañantes" femeninas en el sur de China. Los temas de seguridad plantean una amenaza para la relación japonesa-surcoreana, y podría incitar una carrera armamentista.

Hace 10 años, cuando realizaba investigaciones en Tokio, fui informado por varios oficiales de las Fuerzas de Defensa Japonesas que, ante el caso de una unificación coreana, las fuerzas armadas combinadas de Corea del Norte y del Sur llegarían a casi 10 veces el tamaño de las de Japón. Si la cantidad de efectivos coreanos no se reducía notablemente en esa medida, me dijeron, Japón tendría que tomar las medidas defensivas adecuadas.

Hoy, no sólo se mantiene ese riesgo, sino que existe el factor adicional de las armas nucleares de Corea del Norte, y de lo que podría hacer con ellas una Corea potencialmente unida. Según una encuesta reciente de Tokyo Shimbun, 83 de los 724 miembros de la Asamblea Japonesa afirmaron públicamente que Japón debería considerar convertirse en una potencia nuclear en vista de la amenaza norcoreana; esta afirmación habría sido impensable hace tan sólo unos años.

No se percibe que en Asia vaya a descender la espiral de fervor nacionalista; más bien está claro el potencial de la peligrosa mala comunicación. Establecer una estructura multilateral ayudaría en gran medida si las potencias más grandes del Noreste Asiático contaran con un foro en el cual debatieran directamente. La OTAN, con su programa de encuentros ministeriales, ha servido para este propósito durante varias décadas. Los ministros de Defensa plantean sus presupuestos de egresos y estructuras de fuerza, y los ministros de Asuntos Exteriores explican las acciones políticas de su nación respectiva.

Si a los gobiernos chino y coreano les preocupa el sentido del rearme japonés, o si a las dirigencias japonesa y china les conciernen las intenciones de Corea después de su unificación, un foro multilateral les proporcionaría una oportunidad para mitigar los temores y crear expectativas.

El latigazo

La postura estadounidense a favor del multilateralismo en Asia ha sido errática y contradictoria. Estados Unidos patrocinó instituciones como la Organización del Tratado del Sureste Asiático y el APEC. Pero cuando el primer ministro de Malasia, Mahathir bin Mohamad, trató de oponerse al APEC en 1989 con una propuesta por construir una Reunión Económica de Asia del Este que excluiría a Estados Unidos, fue rechazada con firmeza por Washington por mantener a las potencias "blancas" fuera del club asiático. En los primeros años de la década de los noventa, el gobierno de Clinton promovió un Diálogo de Cooperación para el Noreste Asiático informal entre los países que participaban entonces en las pláticas de seis miembros.

Este proceso continúa en la actualidad, pero nunca se llevó a un nivel formal. Muchas de las propuestas más recientes para construir instituciones multilaterales para Asia del Este se han orientado a problemas económicos derivados de la crisis financiera de 1997-1998. Tomando en consideración muchos de los países de Asia del Este, Estados Unidos e instituciones internacionales influidas por él, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, aprovecharon la crisis para impulsar una agenda a favor del mercado en Asia.

Cuando Japón propuso un FMI asiático en 1999, Washington rechazó sumariamente la idea, pero no ofreció nada a cambio que actuara como un mecanismo coordinador institucional capaz de mitigar una crisis futura. Como resultado, las naciones de la región se han dado a la construcción de nuevas organizaciones multilaterales propias. Entre ellas están la Iniciativa Chiang Mai, que permite que los bancos centrales de 13 países intercambien reservas en caso de presentarse un ataque especulativo, y el foro de la ANSEA más tres, que enlaza a los estados miembro de la ANSEA con China, Japón y Corea del Sur. A la fecha, Estados Unidos ha ignorado o sido indiferente a estos acontecimientos.

Sin embargo, en un giro irónico, Washington se ha topado con un nuevo marco multilateral asiático: las pláticas de seis partes que hoy se realizan sobre la seguridad coreana y las armas nucleares en que intervienen Estados Unidos, Corea del Norte, Corea del Sur, Japón, China y Rusia. Washington se adhirió a este arreglo luego de que Pyongyang, tras el colapso del Marco de Acuerdo de 1994, insistió en la realización de pláticas directas con los estadounidenses acerca del futuro de sus programas nucleares.

Las autoridades estadounidenses vieron en esto, acertadamente, un esfuerzo por separar a Estados Unidos de su aliado surcoreano, e insistieron en cambiarlas por pláticas multilaterales. Con el tiempo, surgió otro motivo importante: sólo China tenía la influencia económica para llevar a Corea del Norte a la mesa de negociaciones. En efecto, Beijing forzó a Pyongyang a aceptar el formato de seis partes mediante el expediente de reducirle sus suministros de energía.

El marco de seguridad multilateral que inesperadamente surgió en el Noreste Asiático presenta una excelente oportunidad para la innovación institucional. Si es que llega a pasar, y cuando así ocurra, la crisis inmediata del programa nuclear de Corea del Norte, una organización permanente de cinco potencias podría servir como canal directo de comunicación entre China, Japón, Corea del Sur, Rusia y Estados Unidos. El nuevo grupo no sería una alianza militar semejante a la OTAN; más bien se parecería a la Organización de Cooperación y Seguridad de Europa -- con 55 estados miembro, la mayor organización de seguridad regional del mundo -- y se ocuparía de asuntos de seguridad de segundo orden.

Grupo de cinco

Un foro de cinco potencias tendría especial utilidad en manejar varios problemas previsibles. El primero es un derrumbe repentino del régimen norcoreano. En el corto plazo, tal implosión causaría enormes dificultades: coordinar las acciones de ayuda, tratar con los refugiados, pagar la reconstrucción y contener cualquier violencia que pudiera sobrevenir.

En el largo plazo, habría que volver a distribuir los naipes políticos del Noreste Asiático: desaparecería la justificación de la alianza Estados Unidos-Corea del Sur, y las tensiones entre una Corea unificada y Japón y China podrían crecer por las razones ya expuestas; y sería más fácil controlarlas de existir un acuerdo multilateral previo. Otro asunto es el rearme japonés. Japón no revisará el Artículo 9 este año ni el siguiente, pero el tema está ya en el aire. Aunque el rearme no debería constituir una amenaza para China y Corea, éstas tendrán muchos incentivos para temer una nueva amenaza japonesa; China, en particular, ha empleado el sentimiento antijaponés para reforzar las credenciales nacionalistas del régimen comunista.

Alemania, que se rearmó y ha estado siguiendo un camino similar hacia la "normalidad", moderó la amenaza al revestir su soberanía en varias instituciones internacionales, como la OTAN, la UE y la ONU. Un regreso de Japón a la normalidad parecería mucho menos amenazador si se realiza dentro de una organización de seguridad regional, así como también una relación bilateral continua con Estados Unidos.

Pero la importancia del nuevo organismo no se quedaría ahí. Una Corea del Norte completamente nuclear, una posible carrera armamentista en Asia y las implicaciones de la modernización militar de China son sólo unos cuantos de los problemas potenciales que podría dirimir un organismo de cinco potencias. Al mismo tiempo, un foro permanente de este tipo no constituiría una jurisdicción apropiada para otros asuntos importantes. No ayudaría a disuadir a China a no amenazar a Taiwán, aunque puede pensarse que podría ser un foro para resolver una crisis en el Estrecho de Formosa.

La organización de cinco potencias tampoco sería capaz de influir directamente en los problemas de seguridad en el Sureste Asiático. Si algún día pudiera hacerlo al admitir a más miembros es cosa que sólo el futuro determinará. Habrá sustanciales obstáculos prácticos para transformar las actuales pláticas de seis partes en una organización permanente. Para empezar, los seguidores de la línea dura en Estados Unidos objetarán de inmediato que el formato de seis partes ya ha mostrado su ineficacia: tras tres rondas de encuentros en agosto de 2003, febrero de 2004 y junio de 2004, las negociaciones parecen estar perdiéndose en el vacío.

De hecho, los norcoreanos utilizaron la primera reunión para anunciar su intención de probar un arma nuclear, y en general no han tomado muy en serio los esfuerzos estadounidenses por detener su programa nuclear. Washington esperaba valerse del tratamiento multilateral para aislar a Pyongyang; en cambio, los norcoreanos se sacudieron las intenciones de Estados Unidos y buscaron el apoyo de China y Corea del Sur para lograr una posición más a su gusto.

Dados estos antecedentes, y dada la ambivalencia china respecto de la amenaza norcoreana, ¿para qué hacer permanente este formato específico? La respuesta es que Estados Unidos necesita aliados; y ésta es la misma razón por la que se buscaron las negociaciones de seis partes. Al parecer, los "halcones" de Corea del Norte piensan que una vez agotada la vía diplomática, Washington puede utilizar la amenaza de la fuerza para presionar a Pyongyang para dar marcha atrás. Aunque en este punto las opciones militares parecen inadmisibles incluso para los halcones, se mantiene la esperanza de que Estados Unidos pueda lograr el cambio de régimen en Corea del Norte por medios no bélicos: imponer unilateralmente un duro embargo que mantenga limitados los materiales nucleares e incremente la presión sobre el Norte, o forzar a los chinos y surcoreanos a cooperar en una política exterior más firme ante Corea del Norte.

Sin embargo, Estados Unidos solo no cuenta con el suficiente poder de influencia para poner en marcha cualquiera de estas estrategias. Por sí solo, Washington no puede hacer que los norcoreanos abandonen su programa nuclear ni persuadir a Beijing y a Seúl para formar una alianza contra Corea del Norte, en virtud de sus preferencias de política interna. Las actuales negociaciones multilaterales, pese a todas sus limitaciones, siguen siendo la mejor opción de Estados Unidos. Los elementos de línea dura del gobierno de Bush iniciaron pláticas suponiendo que no funcionaría ninguna solución negociada, dado el fracaso del Marco de Acuerdo de 1994, y por tanto nunca intentaron definir un nuevo pacto apegado a la realidad.

Si la Casa Blanca hace esto durante el segundo periodo de Bush, quizá sea Pyongyang, y no Washington, el que se convierta en la potencia aislada. El segundo mayor obstáculo para la creación de una organización permanente de cinco potencias es la propia Corea del Norte, que no pertenece a ninguna comunidad de naciones responsable, dada su trayectoria en materia de derechos humanos y seguridad.

Seguir presionando con mucha rapidez para convertir el estrecho planteamiento de negociaciones de seis partes en una organización permanente de cinco potencias podría perjudicar las actuales pláticas y provocar el obstruccionismo norcoreano en todos los frentes. Lo que hay que hacer es aislar a Pyongyang en el formato de seis partes y lograr que las otras cinco potencias se sientan a gusto con la expectativa de colaborar en el largo plazo, tal vez inaugurando un cuerpo informal aparte dentro del marco de seis partes.

Puesto de lado tal objetivo mayor, esta estrategia es algo en lo que Washington deberá trabajar para presionar más a Pyongyang. A la larga, Estados Unidos tendrá más ocasión de plantear nuevos temas para discutir entre las cinco potencias. Si de algún modo es posible transitar a una estructura permanente de cinco potencias, también habrá que dar solución a otros temas de relevancia. ¿Habrá que integrar otros países de la región, como India, Nueva Zelanda, Australia o cualesquiera otros miembros de la ANSEA? ¿Deberá haber un vínculo oficial entre el nuevo grupo y el Foro Regional de la ANSEA, o habrá que considerar estados individuales de la ANSEA para que pertenezcan a dicho grupo?

Por último, queda la cuestión de cómo se relacionaría un foro sobre seguridad de cinco potencias o más con los grupos económicos multilaterales asiáticos que ya se están formando o se están proponiendo, como la Iniciativa Chiang Mai o el ANSEA más tres. ¿Deberá Estados Unidos apoyar la integración económica regional aunque no tenga un asiento en la mesa de negociaciones, a la manera en que apoyó a la UE? ¿O deberá Washington considerar el multilateralismo económico como una amenaza y debilitar estas iniciativas para favorecer organizaciones globales como las instituciones de Bretton Woods o la OMC?

Le guste o no a Estados Unidos, los países de Asia del Este tienen fuertes incentivos para incrementar su cooperación económica multilateral en términos formales; existe una desconfianza ante instituciones globales como el FMI por ser dominadas en general por Estados Unidos y no atender a las problemáticas asiáticas. Washington procuraría mejor sus intereses si apoya y da forma a la evolución de estas instituciones desde fuera, en vez de desempeñar un papel obstruccionista.

Estados Unidos puede consolidar su papel formal en Asia del Este si mantiene su red de alianzas bilaterales y contribuye a la creación de una nueva organización multilateral de seguridad. En el caso extremo, la relación de Washington con las organizaciones multilaterales asiáticas reflejaría las relaciones que sostiene con la UE y la OTAN -- tratando con una desde el exterior y con la otra desde el interior -- . Sean cuales sean las instituciones multilaterales que surjan en Asia, nunca lograrán la fortaleza ni la cohesión de sus homólogas europeas; Estados Unidos deberá considerarlas como protecciones contra las posibles disoluciones del existente sistema bilateral de seguridad.

Soluciones

La definitiva y quizás más urgente razón para que el gobierno de Bush adopte una nueva visión de su planteamiento sobre la diplomacia para Asia tiene mucho que ver con la posición de Estados Unidos en el mundo y con su actitud frente a Asia del Este.

La Guerra contra Irak aisló a Washington de formas nunca antes previstas y convenció a gran parte del planeta de que Estados Unidos -- y no el terrorismo fundamentalista islámico -- es la mayor amenaza a la seguridad mundial. Para salir de esta trampa, la Casa Blanca debe empezar a pensar con creatividad sobre la legitimidad y las organizaciones internacionales.

Teniendo en mente que ya ha pasado por alto a la ONU y rechazado participar en la Corte Penal Internacional y en el Protocolo de Kyoto, Washington debe ahora considerar alternativas para la cooperación internacional que mejor coadyuven a sus intereses. Será más útil para Estados Unidos formar parte de un conjunto de organizaciones multilaterales, cuyas funciones pudieran duplicarse en esos entornos y que en ocasiones son competitivas, que apostarlo todo en una sola jugada, como sería la ONU.

Una organización permanente de cinco potencias en Asia del Este contribuirá a fundar el nuevo orden en la región: un pequeño ladrillo más en un multiedificio multilateral más grande. La idea de institucionalizar permanentemente las negociaciones de seis partes se ha discutido con frecuencia cada vez mayor en los círculos políticos de Washington en los últimos meses.

Sin embargo, una organización semejante no saldrá a la luz a menos que el presidente Bush decida tomar la iniciativa para que ello suceda. El advenimiento de un nuevo periodo de cuatro años para Bush y su administración ofrece una oportunidad impensada para replantear la arquitectura política de largo plazo de Estados Unidos. El hecho de ser la única superpotencia presenta cierta responsabilidad en cuanto al bien público global. Ello significa no sólo ejercer el poderío militar duro contra los estados villanos, sino también conformar el ambiente internacional que prevea las nuevas necesidades políticas. Estados Unidos se puso frente a ese reto luego de 1945; deberá hacerlo otra vez en el mundo posterior al 11 de septiembre.